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Zauberlehrlinge der Handelsdiplomatie

Im Streit um die hohen Zölle auf Stahl und Aluminium wird nun ein Schiedsgericht entscheiden, ob die USA internationale Regeln verletzen. Das Urteil dürfte vor allem der WTO schaden. Die Schweiz ist daran nicht unschuldig.
Daniel Zulauf
Der Schaden in der WTO ist mit dem amerikanischen Beharren auf Artikel 21 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (Gatt) angerichtet. (Bild: Martial Trezzini/Keystone; 12. April 2018.)

Der Schaden in der WTO ist mit dem amerikanischen Beharren auf Artikel 21 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (Gatt) angerichtet. (Bild: Martial Trezzini/Keystone; 12. April 2018.)

Der Handelsstreit zwischen Amerika und China sowie der Europäischen Union hat eine neue Eskalationsstufe erreicht. Das Streitschlichtungsorgan der Welthandelsorganisation (WTO) gab am Mittwoch den Begehren aus Brüssel und Peking statt, den Konflikt um die hohen US-­Importzölle auf Stahl und Aluminium vor ein WTO-Schieds­gericht zu bringen. An der Klage beteiligt sind auch Mexiko, Norwegen, Russland und Kanada.

Das WTO-Schiedsgericht wird binnen sechs Monaten entscheiden müssen, ob die von den USA geltend gemachten «nationalen Sicherheitsinteressen» eine Verletzung der WTO-Regeln darstellen. Das Urteil lässt sich schon heute voraussagen: Das Vorgehen Amerikas mag zwar dem Geist des Welthandelssystems widersprechen, aber es stellt keine Verletzung der Regeln in ihrem engeren Sinn dar. Amerika stützt sich auf Artikel 21 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (Gatt). Der Paragraf gesteht den 164 WTO-Mitgliedsländern ausdrücklich Ausnahmen zur Wahrung der Sicherheit zu. Konkret heisst das: «Die Bestimmungen dieses Abkommens hindern eine Vertragspartei nicht daran, Massnahmen zu treffen, die nach ihrer Auffassung zum Schutz ihrer wesentlichen Sicherheitsinteressen notwendig sind.»

Tabubruch der US-Regierung

Nach dem Schiedsurteil wird die WTO gezwungen sein, allfällige Gegenmassnahmen der Kläger als Regelverletzungen anzuprangern – es sei denn, die Parteien berufen sich in ihrem Vorgehen ebenfalls auf den ominösen Artikel 21 und beschwören damit eine Pattsituation herauf. Genau eine solche verstand die an einem verlässlichen Welthandelssystem mit klaren Regeln und einem funktionierenden Schiedsverfahren interessierte Staatengemeinschaft bislang stets zu vermeiden. Noch nie seit 1994, als der Artikel 21 in das Abkommen aufgenommen worden war, wurde er von einer Partei angerufen. Die US-Regierung unter Donald Trump war die erste, die sich den Tabubruch erlaubte. Nun wird sich die WTO nolens volens vor der Welt entblössen müssen, denn in der Essenz wird das Schiedsverfahren die simple, aber folgenschwere Botschaft transportieren: Protektionismus ist zulässig, solange er unter dem richtigen Vorwand ausgeübt wird.

«Der Paragraf öffnet der handelspolitischen Willkür Tür und Tor», sagte der ehemalige WTO-Schiedsrichter und ETH-Wirtschaftsprofessor Richard Senti schon im Juni gegenüber dieser Zeitung. Kein WTO-Schiedsrichter werde der US-Regierung eine falsche Einschätzung der eigenen Sicherheitslage nachweisen wollen, geschweige denn diese auch nachweisen können, argumentierte der profunde Kenner der internationalen Handelsdiplomatie. Senti staunte darüber, dass sich damals auch die Schweiz in die genannte Gruppe der Länder einreihte, die bei der WTO ihre Klagen deponierte.

Konkret zu gewinnen hat die Schweiz ohnehin kaum etwas. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) beziffert das relevante Handelsvolumen mit 80 Millionen Franken. Das sind 0,032 Prozent aller Ausfuhren im Jahr 2017. Dementsprechend begründete die Schweiz ihre Klage mit den schädlichen Effekten der Zölle für das weltweite Handelssystem und für die zugrunde liegende internationale Arbeitsteilung.

Bundesrat hat den Mut verlassen

Doch Amerika wehrt sich mit einem schlagenden Argument: Die Schweiz untergrabe die WTO, indem sie diese zwinge, über Fragen der nationalen Sicherheit eines Landes zu urteilen. Dies sei weder die Rolle der WTO noch habe sie dafür die nötige Kompetenz. Doch wie es scheint, hat der Bundesrat den Mut der ersten Stunde inzwischen wieder verlassen. Auf das erste Begehren zur Eröffnung eines Schiedsverfahrens im Juli hätte nach dem formellen WTO-Prozedere ein zweites folgen müssen, das die beklagte Partei nicht mehr hätte blockieren können.

Doch so weit ist es nicht gekommen. Den zweiten und finalen Antrag zur Errichtung des Schiedsgerichtes überliess man Ende Oktober den anderen (genannten) Klägern. Der entsprechende politische Entscheid habe zum Zeitpunkt der Sitzung des WTO-Streitschlichtungsorgans noch nicht vorgelegen, erklärte Botschafter Markus Schlagenhof, der zuständige Delegierte des Bundesrates für Handelsverträge auf Anfrage. Die entscheidende Frage, warum die Schweiz später als ihre Mitstreiter Konsultationen verlangt und deshalb etwas mehr Zeit zur Vorbereitung benötigt habe, liess Schlagenhof offen.

Man kann vermuten, dass dem Bundesrat das eigene Vorgehen am Ende doch nicht mehr ganz geheuer war. Möglicherweise hatte die Regierung im Sommer noch gehofft, die EU für die schweizerischen Anliegen in Brüssel gütlich zu stimmen. Doch inzwischen führt die Schweiz Konsultationsgespräche über ein Freihandelsabkommen mit den USA. Ein Streit vor einem WTO-Schieds­gericht passt schlecht dazu.

Von Trump verhasste Organisation

Doch der Schaden an der WTO ist bereits angerichtet. Der für die WTO zuständige US-Botschafter Dennis Shea warnte vor einigen Wochen in seiner Begründung gegen die Einrichtung eines Schiedsgerichts: Ein solches könnte die Lebensfähigkeit der WTO als Ganzes unerwandern. Was er damit meinte: Donald Trump hätte einen Grund, die ­ohnehin verhasste Organisation endlich ganz zu verlassen. Die Zauberlehrlinge der Handels­diplomatie haben mit ihrem Vorgehen Geister gerufen, sie nur schwerlich wieder loszuwerden. Selbst wenn sie ihre Drohung nicht wahrmachen werden, so bleibt der Tabubruch von Artikel 21 als Vorbild für andere Länder bestehen. Für kleine offene Volkswirtschaften wie die Schweiz ist Welthandel ohne verlässliche Regeln ein Albtraum.

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