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Banken: Warum die Finma keine Bussen verteilt

Während fehlbare Banken im Ausland Milliarden-Bussen zahlen, bleibt es in der Schweiz oft bei einer simplen Rüge. Daran wird sich in absehbarer Zukunft kaum etwas ändern.
Balz Bruppacher
Logos der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA). (Bild: Thomas Hodel/Keystone (31. März 2015))

Logos der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA). (Bild: Thomas Hodel/Keystone (31. März 2015))

Die niederländische Grossbank ING zahlt für Versäumnisse bei der Bekämpfung der Geldwäscherei 775 Millionen Euro. Die Credit Suisse (CS) kommt wegen ähnlicher Mängel mit einer Rüge davon. Auch wenn Art und Schwere der Verstösse nicht unbedingt miteinander vergleichbar sind, werfen diese Fälle einmal mehr die Frage auf, ob die Schweiz schwarze Schafe auf dem Finanzplatz mit Samthandschuhen anfasst.

Der Grund für die auf den ersten Blick stossenden Unterschiede liegt bei der fehlenden Kompetenz der Finanzmarktaufsicht Finma, Bussen zu verhängen. «Die Finma hat immer unterstrichen, dass sie mit den vorhandenen Aufsichts- und Sanktionsinstrumenten zufrieden ist und ihren Auftrag so erfüllen kann», sagt Finma-Sprecher Vinzenz Mathys auf Anfrage. Die Aufsichtsbehörde habe die Möglichkeiten, mit ihren Massnahmen nachhaltig und gezielt auf das Verhalten bei den Beaufsichtigten einzuwirken. So machte die Finma in jüngerer Zeit vermehrt von der Kompetenz Gebrauch, Berufsverbote zu verhängen.

Aufschrei wegen Bussen von maximal 50 Millionen

Derart selbstgenügsam waren die Bankenaufseher allerdings nicht immer. Die Eidgenössische Bankenkommission (EBK), eine Vorgängerbehörde der Finma, legte im Jahre 2003 einen sogenannten Sanktionenbericht vor mit dem Vorschlag, Verwaltungssanktionen in Form von Bussen bis zu 50 Millionen Franken einzuführen und ein unabhängiges Sanktionenkomitee zu schaffen. Der Bericht wurde von der Branche aber in der Luft zerrissen und von der Expertenkommission, die die integrierte Finanzmarktaufsicht vorbereitete, ad acta gelegt. Es bestünden rechtsstaatliche Bedenken hinsichtlich der Verfahrensgarantien gemäss EMRK, hiess es damals. Zudem wolle man eine unerwünschte Machtkonzentration bei der neuen Aufsichtsbehörde vermeiden.

Eher kurios mutet aus heutiger Sicht an, dass auch die Höhe des Bussenrahmens von 50 Millionen Franken einen Aufschrei auslöste. Die verfahrensrechtlichen Bedenken sind inzwischen insofern entkräftet worden, als das Bundesgericht im Falle der Wettbewerbskommission – sie kann im Unterschied zur Finma Bussen verhängen und Hausdurchsuchungen durchführen – zum Schluss kam, dass das Kartellverfahren mit der EMRK vereinbar ist.

Es sind denn andere Argumente, die die Finma heute davon abhalten, eine Bussenkompetenz zu fordern. Man müsse kritisch hinterfragen, ob Bussen wirklich zu einer Veränderung des Verhaltens beitrügen, sagt Finma-Sprecher Mathys. So hätten die zum Teil horrend hohen Bussen im Ausland das Fehlverhalten der Banken bisher nicht effektiv gestoppt. «Man könnte den Eindruck gewinnen, dass hinsichtlich Bussen in den Unter­nehmen teilweise die Haltung herrscht: Heute ausgesprochen, morgen gezahlt, übermorgen vergessen», so Mathys.

Zu den Kritikern der inflationären Bussenspirale gehört auch der frühere EBK-Direktor und Finma-Vizepräsident Daniel Zuberbühler. «Wenn hohe Bussen zum Normalfall werden, muss wie beim Drogenkonsum die Dosis ständig erhöht werden, um noch einen Effekt auf die Unternehmen und das Publikum zu erzielen», sagte Zuberbühler 2014 in einem Vortrag an der Universität Bern und fügte hinzu: «So wie man sich in der Finanzkrise auf Milliardenverluste einstimmte, wird man sich auch an Milliarden-Bussen gewöhnen.» Sein Rezept lautet: anstatt Bussen mehr Eigenkapital.

Sünder mit individuellen Bussen am Wickel nehmen?

Für die Finanzmarktrecht-Professorin und Rechtsanwältin Monika Roth ist es zwar irritierend, wenn krasse Verstösse gegen die Sorgfaltspflichten hierzulande bloss mit Rügen der Aufsichtsbehörde geahndet werden können. Sie ist aber skeptisch, ob Bussen gegen die fehlbaren Institute die geeigneten Sanktionen sind. «Denn letztlich bezahlen die Aktionäre diese Bussen.»

Wirksamer wäre eine individuelle Bussenkompetenz. «Dann könnte die Finma jene am Wickel nehmen, die für die Missstände verantwortlich sind», sagte die Compliance-Expertin. Also zum Beispiel auch ­einen Kundenberater, der dank seiner Verstösse gegen die Sorgfaltspflichten sogar noch mit Boni belohnt worden ist. Die Politik befasste sich letztmals 2014 mit Vorstössen, die eine Kompetenz der Finma zur Verhängung von Bussen und zum Erlass von Zwangsmassnahmen anregten. Postulate der Grünen und der Grünliberalen scheiterten aber im Ständerat. Ein Meinungswandel in dieser Frage ist kaum in Sicht, wie die Berner SP-Nationalrätin Flavia Wasserfallen deutlich macht. Die aktuelle Diskussion über die Abzugsfähigkeit von im Ausland verhängten Bussen bei den Steuern zeige, dass eine weitere Kompetenz für die Finma nicht mehrheitsfähig wäre. Bussen seien ­zudem schnell bezahlt und vergessen. Auflagen an die Finanzinstitute wirkten nachhaltiger, findet die ehemalige SP-Generalsekretärin.

Nicht auszuschliessen ist allerdings, dass das Thema Bussenkompetenz dereinst im Zusammenhang mit Marktzugangsfragen im Ausland wieder aufs Tapet kommt.

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