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Trotz Spardruck: Die Zahl der Beamten wächst in manchen Kantonen rasant

Die meisten Kantone haben ihre Verwaltungen in den letzten zehn Jahren deutlich ausgebaut, trotz Spardruck. Doch es gibt Ausnahmen. Unser Stellen-Report zeigt, woran das liegt.
Balz Bruder, David Egger, Daniel Fischli, Reto Furter, Jonas Hoskyn, Mathias Küng, Kilian Küttel, Michael Nittnaus, Barbara Inglin, Patrik Müller und Andri Rostetter
Neben dem Gesundheitswesen wurde die Verwaltung vor allem auch im Bereich Bildung ausgebaut. Bild: Gaëtan Bally/Keystone (Bern, 3. März 2015)

Neben dem Gesundheitswesen wurde die Verwaltung vor allem auch im Bereich Bildung ausgebaut. Bild: Gaëtan Bally/Keystone (Bern, 3. März 2015)

Glarus +0% Einwohner: 40 391

Erstaunlich: Die Verwaltung des Kantons Glarus zählte 2017 exakt gleich viele Stellen wie im Jahr 2008 – nämlich 381. Der Personalbestand an den kantonalen Schulen nahm gar ab, von 200 auf 165. Vor gut vier Jahren hat Glarus seine Verwaltung von einem externen Büro durchleuchten lassen. Das Ergebnis: Die Zitrone war bereits ausgepresst, der Kanton hat – gemessen an der Bevölkerungszahl – die schlankste Verwaltung der Schweiz. Pro 1000 Einwohner sind nur neun Personen beim Kanton angestellt. Im Kantonsparlament, dem Landrat, wird jedes Jahr bei der Beratung des Budgets um jede einzelne zusätzliche Stelle diskutiert. Das Problem einer wachsenden Verwaltung kennt der Kanton Glarus nicht, aber umgekehrt dasjenige, dass für offene Stellen kaum geeignetes Personal gefunden werden kann.

Basel-Landschaft +5% Einwohner: 287 729

2008 gab es in Baselland 7160 Vollzeitstellen, 2018 waren es nur noch 4501. Grund: 2012 wurden die Spitäler und die Psychiatrie ausgegliedert. Zählt man diese 3018 Stellen wieder dazu, wuchs die kantonale Verwaltung um 5 Prozent auf 7519 Vollzeitstellen. Rund 100 zusätzliche Stellen entfallen auf das Reinigungspersonal, das ins Kantonspersonal integriert wurde. Grosse Schwankungen in beide Richtungen lösen vor allem die Lehrer aus. Gab es 2008 noch 1568 Lehrer auf den Sekundarstufen, sank diese Zahl erst rapide. Einerseits wegen der Umstellung von vier auf drei Schuljahren auf der Sekstufe I, andererseits wegen abnehmender Schülerzahlen. Nun steigen die Schüler- und damit auch Lehrerzahlen wieder. So sind sie für einen Grossteil der neuen 50 Vollzeitstellen verantwortlich.

Uri +6% Einwohner: 36 375 

Ebenfalls gering ist das Wachstum in Uri. Die kantonale Verwaltung verfügte 2018 über 463 Vollzeitstellen, 27 mehr als 2008. Hauptgrund für diese Entwicklung sind insbesondere die Schaffung der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (Kesb) sowie die Übernahme der Berufsbeistandschaft durch den Kanton – beides wurde vom Bund so vorgegeben. Dieses Jahr werden voraussichtlich zwei zusätzliche Stellen geschaffen. Diese Zunahme ist jedoch finanziell folgenlos, da das Parlament mit der Einführung des Globalbudgets im Personalbereich neu über die Finanzen und nicht mehr über Stellenprozente steuert.

Schwyz +7% Einwohner: 158 313 

Im Kanton Schwyz nahm die Stellenzahl seit 2009 unterdurchschnittlich zu: Damals waren es 1459 besetzte Stellen (Anzahl Köpfe, nicht Pensen), für 2019 sind es 1567. Die Zunahme hat unter anderem mit dem Kesb-Aufbau zu tun.

Bern +8% Einwohner: 1 034 650

Der Kanton Bern beschäftigt heute weniger Personal als vor zehn Jahren. 10 410 Vollzeitstellen waren letztes Jahr besetzt (provisorische Zahl, ohne Lehrkräfte, Hochschulen, Lernende und Praktikanten), das sind rund 7 Prozent weniger als 2008. Der Grund dafür ist allerdings ein organisatorischer: 2017 wurden die psychiatrischen Dienste des Kantons verselbstständigt – und damit 1677 Vollzeitstellen ausgelagert. Ohne diese Verlagerung wäre der Personalbestand im Kanton Bern um 8 Prozent gewachsen. Allein die Schaffung der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde führte 2013 zu 140 Vollzeitstellen. Zu einem grösseren Stellenanstieg kam es auch 2009, unter anderem, da aufgrund der steigenden Arbeitslosigkeit bei der Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenkasse 100 Personen zusätzlich eingestellt wurden.

Zürich +12% Einwohner: 1 516 908 

Der bevölkerungsreichste Kanton der Schweiz beschäftigte 2017 knapp zwölf Prozent mehr Beamte als noch 2007 (die Zahlen 2018 liegen noch nicht vor). In absoluten Zahlen wuchs der Verwaltungsapparat von 24 162 auf 26 989 Vollzeitstellen an. Rund zwei Drittel der erfassten Personen arbeiteten im Bildungssektor. Die Bevölkerung des Kantons Zürich nahm im selben Zeitraum um gut 15 Prozent zu. Kurz: Trotz der zahlenmässigen Zunahme der Beamten wurde die kantonale Verwaltung in den vergangenen zehn Jahren schlanker.

Solothurn +13% Einwohner: 272 954

2017 wurde die «Schallmauer» durchbrochen: Erstmals zählte der Kanton Solothurn mehr als 4000 Angestellte – solche in der Verwaltung sowie an den Kantonalen Schulen. Seit 2009 ist damit ein Stellenwachstum um etwas weniger als 500 Einheiten zu verzeichnen. Gut die Hälfte geht auf das Konto der Verwaltung, knapp die Hälfte auf jenes der Lehrerschaft. In den letzten beiden Jahren flachte das Wachstum etwas ab. Nicht Bestandteil dieser Zahlen sind die Stellen bei der Solothurner Spitäler AG (SoH): Sie ist mit rund 3200 Angestellten die grösste private Arbeitgeberin im Kanton.

Obwalden +13% Einwohner: 37 748

289 Vollzeitstellen zählte die Verwaltung in Obwalden im Jahr 2008, 2018 waren es dann 326 Stellen. Doch der Kanton zählt heute auch deutlich mehr Einwohner. Betrachtet man die Staatsquote (Verhältnis Vollzeitstellen pro 1000 Einwohner), so ist diese im Kanton im Vergleich zu 2007 gesunken. Zurzeit kommen auf 1000 Bürger 8,6 Vollzeitstellen in der Verwaltung. Mit dem aktuellen Sparpaket im Kanton müssen bis 1. Januar 2021 insgesamt 20 Stellen in der Verwaltung abgebaut werden.

Thurgau +13% Einwohner: 275 935 

Die Gesamtzahl der kantonalen Stellen betrug 2017 3819. Zehn Jahre früher waren es 3378. Im Budget 2019 ist ein Wachstum von 37 Stellen vorgesehen. Trotz dieses Anstiegs bezeichnet sich der Thurgau als Kanton mit der kostengünstigsten Verwaltung der Schweiz. Im Budget 2019 liegt das aktuelle Verhältnis der Anzahl Kantonsstellen pro 1000 Einwohner bei 9,8. Erklärt wird die Personalerhöhung 2019 mit dem Umstand, dass in Kreuzlingen ein Asyl-Ausreisezentrum des Bundes geschaffen wird, was eine entsprechende Aufstockung des Personals notwendig mache.

Appenzell Ausserrhoden +14% Einwohner: 55 166 

Ende Dezember 2018 betrug der Personalbestand der kantonalen Verwaltung in Appenzell Ausserrhoden 1050 Angestellte (inkl. Kantonsschule, ohne Spitalverbund). Im Jahr 2008 waren es 922. Laut Budget 2019 steigen die Personalkosten von 77,2 Millionen Franken auf 78,3 Millionen Franken (ohne Globalkredite). Begründung: In den Jahren 2019 und 2020 sind die Aufstockung des Polizeikorps und eine zusätzliche Stelle in der Kesb vorgesehen.

Aargau +16% Einwohner: 676 238 

Die Bevölkerung im Aargau wächst stark – um 12 Prozent innerhalb von zehn Jahren auf über 670000 Einwohner. Der Kanton hat eine der schlanksten Verwaltungen (5,8 ordentliche Stellen auf 1000 Einwohner). 2009 zählte er 10 682 Stellen, 2019 werden 12411 Stellen erwartet. Das ist aufzuschlüsseln nach ordentlichen und Lehrpersonenstellen. Ein grosser Teil des Wachstums bei den ordentlichen Stellen ist auf neue gesetzliche Vorgaben und Aufgaben zurückzuführen, etwa das Kindes- und Erwachsenenschutzrecht (plus 80 Stellen), Strafprozessrecht und Zivilprozessordnung (plus 72 Stellen). Demgegenüber wuchs die Zahl der Lehrpersonen von 6537 auf 7584 im Jahr 2018. Massiv ist die Veränderung im rasch wachsenden Gesundheitswesen. Die Vollzeitstellen stiegen hier von 8371 im Jahr 2009 auf 11 762 im Jahr 2017.

Luzern +17% Einwohner: 408 905

4003 Vollzeitstellen zählte die Luzerner Verwaltung im Jahr 2008, 4671 waren es im Jahr 2017. Am meisten Personal beschäftigt die Bildungsverwaltung (fast 1800 Stellen), aber hier war der Bestand in den letzten fünf Jahren rückläufig. Interessant ist ein weiterer Blick zurück: Von 2007 bis 2008 ging die Zahl der Stellen auf einen Schlag um gut 3500 zurück. Hauptgrund dafür war die Verselbstständigung der Spitäler.

Nidwalden +17% Einwohner: 43 065

476 Vollzeitstellen waren es in Nidwalden im Jahr 2008, 556 Stellen im Jahr 2017.

Basel-Stadt +19% Einwohner: 200 583 

In Basel-Stadt ist die Beamtendichte grundsätzlich sehr hoch, da der Stadtkanton auch die meisten Aufgaben übernimmt, welche in der restlichen Schweiz die Gemeinden ausführen. In den letzten zehn Jahren stieg die Anzahl Mitarbeiter der zentralen Verwaltung um 19,4 Prozent. 2018 waren 8385 Vollzeitstellen budgetiert. Ein erheblicher Anteil des Zuwachses im letzten Jahrzehnt machten neue Lehrpersonen aus, die wegen steigender Schülerzahlen eingestellt wurden. Dazu kommen zusätzliche Stellen bei der Sozialhilfe und bei der Kantonspolizei.

Zug +20% Einwohner: 126 143

1416 Stellen im Jahr 2008, 1697 im Jahr 2017. In diesen Zahlen sind auch die Lehrkräfte inbegriffen; sie machen rund einen Viertel des gesamten Personalbestands aus. Nicht enthalten ist das Spitalpersonal, denn die Spitäler sind ausgelagert. Der Hauptgrund für die Zunahme liegt laut Behörden in den stark steigenden Bevölkerungs- und Unternehmenszahlen sowie der Umsetzung neuer gesetzlicher Vorgaben.

Appenzell Innerrhoden +20% Einwohner: 16 064

Der Personalbestand bei der zentralen Verwaltung von Appenzell Innerrhoden lag 2017 bei 225 Personen. Zehn Jahre zuvor (2007) arbeiteten bei der kantonalen Verwaltung 187 Mitarbeiter. Weitere Zahlen zu vergleichen ist praktisch unmöglich, da es wegen Restrukturierungen und Reorganisationen auch Aufgabenverschiebungen gab. Der Personalaufwand im 2018 lag bei 24,8 Millionen Franken. Er steigt 2019 um 956 000 Franken. Dies erklärt sich einerseits durch neue Stellen und andererseits durch den Teuerungsausgleich von 1 Prozent und 0,5 Prozent der Lohnsumme für individuelle Lohnerhöhungen.

Graubünden +44% Einwohner: 197 916 

In Graubünden erhöhten sich die Zahl der Vollzeitstellen von 2168 im Jahr 2008 auf 3120 im Jahr 2018. Die Zahlen der Anstalten sowie der Spitäler sind nicht erfasst. Aufgrund von gesetzlichen Vorgaben und grossrätlichen Beschlüssen kamen immer wieder neue Behörden oder Aufgaben hinzu, beispielsweise die Kesb, die Regionalgerichte oder die Notrufzentrale. Im Jahr 2015 gab es einen Sprung: Vorher gab es rund 500 Personen, die unter der Kategorie Aushilfen liefen. Diese Kategorie wurde abgeschafft und wird seither zum Gesamtbestand dazugezählt.

St. Gallen (nicht vergleichbar) Einwohner: 507 659

Ende 2017 waren in St. Gallen 6343 Personen in der Kantonsverwaltung beschäftigt, was 5111 Vollzeitstellen entspricht. Grösster Posten ist nach wie vor das Bildungsdepartement mit 2351 Angestellten, darunter die 1635 Lehrerinnen und Lehrer der kantonalen Schulen. Das sind deutlich weniger als noch vor acht Jahren: Ende 2009 zählte die kantonale Verwaltung 6664 Beschäftigte. Über einen längeren Zeitraum lässt sich der Personalbestand kaum messen. Erstens sind nur bis 2014 Zahlen zu den Vollzeitstellen erhältlich, zweitens lagert die Verwaltung immer wieder Institutionen aus. Klar ist aber, dass der Personalbestand weiter sinkt. Trotzdem nimmt der Personalaufwand zu: Gegenüber dem Vorjahresbudget steigt er 2019 um 15 Millionen Franken an.

Plus 4000 Stellen in zehn Jahren

Auch beim Bund nimmt die Zahl der Beamten zu: In den letzten zehn Jahren wurden über 4000 zusätzliche Vollzeitstellen geschaffen. Besonders in die Höhe schnellten die Zahlen mit plus 63 Prozent beim Aussendepartement, was aber zumindest teilweise mit einer neuen Erfassungsmethode zu erklären ist. Praktisch gleich bleibend war der Personalbestand hingegen beim Verteidigungsdepartement – das allerdings mit gut 11600 Vollzeitstellen den mit Abstand grössten Posten ausmacht. Parallel zur Anzahl Verwaltungsstellen wächst allerdings auch die Gesamtbeschäftigung. Die «Verwaltungsquote» liegt seit Jahren bei gut 4 Prozent, in den 90er-Jahren waren es noch 3,7 Prozent. Für das laufende Jahr sind beim Bund 37366 Posten eingeplant, wie der «Sonntagsblick» kürzlich vermeldete. Das sind rund 100 Vollzeitstellen mehr als im Vorjahr. Besonders stark zu Buche schlägt die Umsetzung der Neustrukturierung des Asylbereichs. Das Staatssekretariat für Migration rechnet mit zusätzlichen Lohnkosten von 6,4 Millionen Franken. Für die Schaffung einer neuen Plattform, in der das Fachwissen zur Digitalisierung gebündelt wird, sind sechs Millionen Franken budgetiert. Die Steuerverwaltung hat für zusätzliche Stellen je gut 4 Millionen Franken eingeplant, unter anderem für die Erhöhung der Anzahl Steuerinspektoren.

Immer mehr neue Aufgaben

Das Stellenwachstum beim Bund ist Dauerthema in Bern: Bürgerlichen Politikern ist es per se ein Dorn im Auge, dass der «unproduktive Staatsapparat» immer mehr Steuergelder verschlingt. 2015 forderte das Parlament, den Personalbestand der Bundesverwaltung bei 35000 Stellen einzufrieren. Die fixe Obergrenze steht allerdings bereits wieder auf der Kippe. Bundesrat und Ständerat stellen sich auf den Standpunkt, eine Steuerung über die Kosten sei sinnvoller als eine Steuerung über Köpfe. Voraussichtlich stimmt auch der Nationalrat zu, allerdings mit der Forderung verbunden, dass die Personalausgaben nicht weiter steigen dürfen. Der Bundesrat zeigt jeweils Verständnis für den Sparwillen der Parlamentarier. Die Bundesverwaltung sei in den vergangenen Jahren tatsächlich stark gewachsen, der Bundesrat teile die Sorge darüber, heisst es in einer Antwort. Alsbald spielt der Bundesrat den Ball allerdings wieder ans Parlament zurück, so auch in der Beantwortung des jüngsten Vorstosses zum Thema. «Das Wachstum der Personalausgaben geht in erster Linie auf Beschlüsse der Bundesversammlung zurück», hält die Regierung fest. Eine Vielzahl von neuen Aufgaben sei der Bundesverwaltung aufgetragen worden, etwa beim Bau, Unterhalt und Betrieb der Nationalstrassen oder mit der Energiestrategie 2050. In anderen Bereichen wie bei der Entwicklungshilfe oder der Bekämpfung der Kriminalität seien bestehende Aufgaben ausgeweitet worden. Der Bundesrat seinerseits habe mit verschiedenen Sparmassnahmen bereits einiges unternommen, um die Personalausgaben unter Kontrolle zu behalten. Beim Bundesamt für Wohnungswesen etwa konnte der Personalaufwand dank engerer Zusammenarbeit mit anderen Verwaltungseinheiten um rund einen Drittel Vollzeitstellen reduziert werden.

«Es gibt durchaus Bereiche mit Reduktionspotenzial»

Auch Fabian Schnell, Forschungsleiter bei der liberalen Denkfabrik Avenir Suisse, sieht das Parlament als einen der Haupttreiber für den Stellenausbau beim Bund. Aber der Bundesrat stehe ebenfalls in der Pflicht, bei eingereichten Vorstössen die damit verbundenen personellen Auswirkungen aufzuzeigen. Gleichzeitig tendierten Verwaltungen allgemein dazu zu wachsen. Dies sei symptomatisch für alle grossen Organisationen, weil man immer neue Aufgaben entwickelt. Zudem seien Kürzungen beim öffentlichen Personal schwieriger durchsetzbar und Anpassungen zeitraubender als in der Privatwirtschaft. Fabian Schnell verlangt, dass gegen das ungebremste Stellenwachstum Gegenmassnahmen ergriffen werden: «Es gibt durchaus Bereiche mit Reduktionspotenzial, die aus der öffentlichen Hand ausgelagert werden könnten.» Denn in anderen Bereichen, die von der zunehmenden Lebenserwartung betroffen sind, ist mit weiterem Personalbedarf zu rechnen – insbesondere im Bereich des Gesundheitswesens. Es brauche ergänzend eine grundsätzlich klarere Aufgabenteilung zwischen den verschiedenen Staatsebenen. «Die Koordination, etwa zwischen Bund und Kantonen beim Verkehr, verbraucht heute sehr viel Manpower», sagt der Avenir-Forschungsleiter. Der Politik müsse zudem immer wieder die Grundsatzfrage gestellt werden, welche Aufgaben der Staat überhaupt übernehmen soll. Dazu brauche es Politiker mit der nötigen Führungsstärke.

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