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Verfassungsbruch oder Augenmass?

Die Umsetzung von Volksinitiativen ist nicht erst seit der Masseneinwanderungs-Initiative umstritten. Immer wieder kommt es zum Streit zwischen jenen, die verhältnismässig umsetzen wollen, und jenen, die dadurch die Demokratie bedroht sehen.
Roger Braun
Protestaktion der Promotoren der Alpen-Initiative in der Urner Schöllenenschlucht. (Bild: KEY (Schöllenschlucht, 5. August 1989))

Protestaktion der Promotoren der Alpen-Initiative in der Urner Schöllenenschlucht. (Bild: KEY (Schöllenschlucht, 5. August 1989))

Nicht immer ist es so einfach wie bei der Minarett-Initiative. Die Volksinitiative, die 2009 angenommen wurde, bestand aus einem Satz: «Der Bau von Minaretten ist verboten.» Über den Inhalt bestanden keine Zweifel, der Verfassungsartikel war sofort anwendbar. Noch am selben Tag der Abstimmung trat das Verbot in Kraft.

Der Kontrast zur Masseneinwanderungs-Initiative könnte nicht grösser sein. Diese Woche kam es im Nationalrat zu einem heftigen Schlagabtausch (Ausgabe vom 22. September), wie die Initiative gesetzlich umzusetzen sei. Der Initiativtext fordert eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung mittels Kontingenten und Höchstzahlen sowie einen Vorrang für inländische Arbeitskräfte. Der Nationalrat allerdings wollte nichts davon wissen und begnügte sich mit einer Meldepflicht für offene Stellen bei den regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV).

«Dieser Verfassungsbruch ist einmalig»

Weitergehende Massnahmen würden das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU verletzen und das Ende der bilateralen Verträge bedeuten, argumentierte die Mehrheit. Dies entspreche nicht der Absicht der Stimmbevölkerung, die am 9. Februar 2014 der Initiative zugestimmt hatte. Die SVP sah das naturgemäss anders. «Dieser Verfassungsbruch ist einmalig», donnerte SVP-Fraktionspräsident Adrian Amstutz in der Debatte. «Hier wird die direkte Demokratie beerdigt, und diejenigen, die dabei mithelfen, sind Totengräber.»

Stimmt das? Ist die Diskrepanz zwischen Verfassungstext und dem Umsetzungsgesetz tatsächlich beispiellos? Sicher ist: Die Klagen über liederlich umgesetzte Volksinitiativen sind in den vergangenen deutlich häufiger geworden.

Der Grund ist simpel: Es werden so viele Volksinitiativen angenommen wie noch nie. Seit der Einführung des Volksrechts 1891 stiessen 22 Initiativen beim Volk auf Zustimmung – ganze zehn davon nach der Jahrtausendwende. In jüngerer Vergangenheit waren es fünf Volksentscheide, bei deren Umsetzung es zu lauten Misstönen kam (siehe Beispiele unten). Daneben galt die Zweitwohnungs-Initiative lange Zeit als Musterfall einer ungenügend umgesetzten Initiative. Eine Vielzahl von Ausnahmen im geplanten Gesetz drohten den Verfassungsauftrag, wonach in einer Gemeinde maximal 20 Prozent Zweitwohnungen stehen dürfen, ad absurdum zu führen. Schliesslich einigten sich SVP und FDP jedoch mit der Initiantin Vera Weber auf einen gesetzlichen Kompromiss, der dem Verfassungstext deutlich besser entsprach.

Als Extremfall mangelnden Respekts einer Volksabstimmung ist der Umgang mit der Mutterschaftsversicherung. 1945 nach einer Volksabstimmung in die Verfassung geschrieben, dauerte es 70 Jahre, bis der bezahlte Mutterschaftsurlaub gesetzlich geregelt und damit Tatsache wurde.

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