Kontroverse beim Rahmenabkommen: Das Ende der Schweizer Subventionitis?

Bund und Kantone streiten sich darüber, wie das Rahmenabkommen in Bezug auf die staatlichen Beihilfen interpretiert werden muss. Die Lachende Dritte ist dabei die SVP.

Doris Kleck
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Dürfen sich Kantone und Gemeinden nach einem Abschliessen eines Rahmenabkommens noch an Bergbahnen beteiligen? Solche und andere Fragen müssen künftig noch geklärt werden. (Bild: Christian Beutler/Keystone; Rothorn-Gondelbahn bei Zermatt, 12. Februar 2019)

Dürfen sich Kantone und Gemeinden nach einem Abschliessen eines Rahmenabkommens noch an Bergbahnen beteiligen? Solche und andere Fragen müssen künftig noch geklärt werden. (Bild: Christian Beutler/Keystone; Rothorn-Gondelbahn bei Zermatt, 12. Februar 2019)

Fremde Richter? Das war gestern. Heute nennen SVP-Parlamentarier vor allem ein Argument gegen das Rahmenabkommen. Sie warnen vor den EU-Regeln zu den staatlichen Beihilfen. Dabei geht es um Subventionen für Firmen, die den Wettbewerb verzerren. Die SVP hat ein neues Kampffeld entdeckt. Nationalrätin Magdalena Martullo gab kürzlich den Takt in einem Interview vor: «Sobald wir unterschreiben, gilt die EU-Beihilferegelung.» Sie zeichnete ein drastisches Bild. Das Ende der Schweiz, wie wir sie kennen. «Die EU-Beihilferegung verbietet dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden, für Unternehmen bessere Rahmenbedingungen zu schaffen, als sie in Europa gelten. Kantone und Gemeinden dürfen sich selber nicht mehr wirtschaftlich engagieren ohne ausdrückliche Genehmigung der EU!» Betroffen seien kantonalen Steuern, Museen, Theater, Sportvereine, Bergbahnen bis zum Elektrizitätswerk. Das alles gelte sofort, nach Unterzeichnung des Abkommens. Martullo widerspricht damit dem Bundesrat. Dieser sagt klipp und klar, die Regeln für die staatlichen Beihilfen gelten nur für das Luftverkehrsabkommen. Und für künftige Marktzugangsabkommen und ein modernisiertes Freihandelsabkommen.

Schliesst die Schweiz mit der EU etwa ein Stromabkommen ab, gelten die Beihilfegrundsätze des Rahmenabkommens, sie müssten aber konkretisiert werden. Die Schweiz könnte über Ausnahmen verhandeln. Schon jetzt ist allerdings klar, dass die Schweiz beispielsweise mit den Marktprämien für Grosskraftwerke, die unter den tiefen Strompreisen leiden, ein Problem bekommen dürfte.

Einfallstor in Steuerfragen

Soweit der Konsens. Umstritten ist die Frage unter Politikern, Juristen, Bund und Kantonen, ob das Rahmenabkommen eine Wirkung auf das Freihandelsabkommen aus dem Jahr 1972 (FHA 72) mit der EU entfaltet. Der Streit dreht sich dabei nicht um den eigentlichen Vertragstext, sondern um einen Anhang. Auf der letzten Seite findet sich ein «Entwurf für einen Beschluss des Gemeinsamen Ausschusses FHA 72». Er fliegt dem Bund grad zünftig um die Ohren. Die SVP, aber auch die Kantone leiten daraus ihre schlimmsten Befürchtungen ab. Dort ist festgehalten, dass das Beihilfeverbot im Freihandelsabkommen nach der EU-Rechtssprechung ausgelegt werden muss.

SP-Präsident Levrat warnt vor
fehlenden Ansprechpartnern

Bis Ende März läuft die Konsultation zum institutionellen Abkommen. Ausser der GLP und der FDP sagt keine Partei bedingungslos Ja zum ausgehandelten Vertrag. Die übrigen Parteien stellen Forderungen. Es wird erwartet, dass der Bundesrat noch vor den Sommerferien sagen wird, wie es weitergeht. Dem Vernehmen nach stehen zwei Varianten im Vordergrund: Der Bundesrat unterzeichnet, hält aber Vorbehalte schriftlich fest. Oder der Bundesrat teilt der EU mit, dass er für die Unterzeichnung noch mehr Zeit brauche. In diesem Fall nähme er in Kauf, dass die EU die Schweiz weiter piesacken würde.

SP-Präsident Christian Levrat geht davon aus, dass sich die Regierung für die zweite Variante entscheidet. Allerdings gebe es dabei ein Problem: «Der Bundesrat hat in Brüssel in den kommenden Monaten keinen Ansprechpartner mehr», sagt der Freiburger Ständerat. Denn am 26. Mai wird das Europäische Parlament gewählt. Die EU-Kommission unter Präsident Jean-Claude Juncker ist zwar noch bis zum 31. Oktober im Amt. Die abtretende EU-Kommission sei politisch aber nur noch beschränkt handlungsfähig. «Frühestens Ende Jahr wird der Bundesrat mit der neuen EU-Kommission wieder einen Ansprechpartner haben, der Zeit für die Schweiz finden wird», sagt Levrat. Der SP-Chef erwartet für die Schweiz eine turbulente Zeit.

Professor und Wettbewerbsrechtler Philipp Zurkinden ortet darin ­direkte Konsequenzen für die Schweiz: «Steuervergünstigungen, die Unternehmen im Rahmen der Wirtschaftsförderung gewährt werden, wären wohl nicht mehr zu halten. Sofern die betroffenen Firmen in einem Markt tätig sind, in dem grenzüberschreitender Warenverkehr mit der EU herrscht.» Gleich argumentieren die Kantone. Roland Mayer, Generalsekretär der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) hält fest: «Der Bund sagt, die Beihilfe­regeln gelten nur für das Luftverkehrsabkommen. Doch das stimmt nicht: Über die Hintertüre werden sie anwendbar auf das Freihandelsabkommen.» Die Kantone befürchten, dass die EU auf diese Weise im Steuerbereich ein Einfallstor bekommt, um gegen kantonale Regeln vorzugehen.

«Was ist, wenn die EU die Patentbox plötzlich als staatliche Beihilfe darstellt? Oder Steuerrulings via Beihilferecht attackiert, wie sie es bei Apple und Irland gemacht hat?», fragt Mayer. Der Bundesrat bestreitet eine Wirkung. In der Fragestunde des Nationalrates sagte Aussenminister Ignazio Cassis, dass die EU-Beihilferegeln nicht direkt anwendbar sind, was in der Diskussion gerne unterschlagen wird. Weder die EU-Kommission noch Unternehmen könnten vor Gericht gehen und wegen eines Verstosses gegen das Beihilfeverbot klagen. Auch das neue Schiedsgericht käme nicht zur Anwendung. Hätten die Schweiz und die EU Differenzen in Bezug auf die Auslegung der Beihilferegeln, würden diese im Gemischten Ausschuss geklärt.

Dort wird nach dem Einstimmigkeitsprinzip entschieden: Sprich, wenn sich die EU und die Schweiz nicht einigen, dann passiert einfach nichts. Vorderhand auch nicht zum Zug kommt eine Kontrollbehörde, welche Subventionen vorgängig prüft und genehmigen muss. Diese würde erst bei neuen Marktzugangsabkommen und einem modernisierten Freihandelsabkommen installiert. Die Schweiz hat dabei in den Verhandlungen erreicht, dass sie die Einhaltung der Beihilferegeln selbst überwacht und nicht die EU, wie es beim EWR der Fall ist.

Hausaufgaben nicht gemacht

Erstaunlich ist der Auslegungsstreit zwischen Bund und Kantonen deshalb, weil sie in Brüssel gemeinsam am Verhandlungstisch gesessen sind. Mayer erklärt: «Die staatlichen Beihilfen wurden bei den Verhandlungen nicht bis ins letzte Detail diskutiert, weil die EU vorgegeben hat, keine Zeit mehr zu haben.» Klar ist, dass die SVP mit vielen Beispielen übertreibt. Aber ein modernisiertes Freihandelsabkommen könnte weitreichende Konsequenzen im Bereich der staatlichen Beihilfen haben. Zu diesem könnte sich aber ohnehin das Volk separat äussern. Für Parlamentarier ist die Situation äusserst schwierig. SP-Präsident Christian Levrat sagt: «Ob die EU-Beihilfe­regeln auch für das aktuelle Freihandelsabkommen gelten, ist unklar. Der Text lässt beide Lesearten zu.» Der Bundesrat müsse diese Frage dringend klären. «Das Aussendepartement hat seine Hausaufgaben nicht gemacht.»

So wirkt sich das Abkommen konkret aus —
oder eben nicht

Sind manche Institutionen wirklich durch die EU-Beihilfenregelung gefährdet? Unsere Zeitung hat nachgeforscht.

Kantonalbanken: Unter SVP-Politikern sind die Kantonalbanken mittlerweile das Lieblingsargument gegen das Rahmenabkommen. Selbst Finanzminister Ueli Maurer sagte: «Staatliche Beihilfen wären nicht möglich: Also keine Kantonalbanken mit Staatsgarantie.» Dieses Gerücht hält sich. Tatsache ist aber, dass das Rahmenabkommen keinen Einfluss auf die Kantonalbanken hätte. «Die Frage, ob die Staatsgarantie unter das Beihilfeverbot fällt, würde sich erst stellen, wenn die Schweiz und die EU ein Dienstleistungsabkommen abschliessen», sagt Experte Philipp Zurkinden.

Spitäler: Hat das Rahmenabkommen einen Einfluss auf das Gesundheitswesen, insbesondere auf die öffentlichen Spitäler? Nein, sagt der Bundesrat. Die Beihilfebestimmungen im Rahmenabkommen haben keine Bedeutung für das Schweizer Gesundheitswesen. Beihilfespezialist Zurkinden sagt dazu: «Selbst beim Abschluss eines Dienstleistungsabkommens gäbe es keine Probleme mit öffentlichen Spitälern. Die Zahlungen der öffentlichen Hand sind gerechtfertigt, weil damit Leistungsverträge abgegolten werden.»

Mehrwertsteuer: SVP-Nationalrätin Magdalena Martullo warnte in einem Interview kürzlich, die Rahmenbedingungen zwischen der Schweiz und der EU würden sich angleichen unter dem Vorwand der staatlichen Beihilfen. Etwa bei der Mehrwertsteuer, die in der Schweiz wesentlich tiefer ist. Zurkinden sieht in der Praxis keine Gefahr für die Schweiz. Theoretisch könnte es Probleme geben, wenn Bern die EU-Rechtsprechung übernimmt und falls die Schweiz einen tieferen Mehrwertsteuersatz auf Firmen anwenden würde, die in einem Markt tätig sind, indem grenzüberschreitender Warenhandel mit der EU besteht.

Steuererleichterungen: Es ist die Hauptsorge der Kantone: Dürfen sie nach Abschluss des Rahmenabkommens Unternehmen im Rahmen der Wirtschaftsförderung noch Steuererleichterungen gewähren? In der Leseart der Kantone wäre dies nicht mehr möglich, weil dies nach EU-Rechtsprechung staatliche Beihilfen sind – und das Rahmenabkommen einen direkten Link zum Freihandelsabkommen hat. Der Bund indes beurteilt die Wirkung des Rahmenabkommens anders. Er sieht keine Probleme für die kantonale Steuerhoheit.

Bergbahnen: Dürften sich Gemeinde und Kantone noch an Bergbahnen beteiligen? Ja, sagt Professor Zurkinden. Denn meist gehe es um die lokale Infrastruktur, die den Handel mit der EU nicht beeinträchtige. «Wegen des Rahmenabkommens gäbe es daher wohl keine Probleme», sagt Zurkinden. Allerdings: Tourismusbeihilfen könnten beim Abschluss eines Dienstleistungsabkommens unter Druck geraten. Aber nur, sofern der Wirtschaftsverkehr mit der EU beeinträchtigt werden könnte. Und die Massnahmen nicht im Rahmen der Regionalpolitik des Bundes getätigt werden.

Elektrizitätswerke: Das Rahmenabkommen hat auf die Elektrizitätswerke keinen Einfluss. Aber die Beteiligung von Kantonen oder Gemeinden bei Stromversorgungsunternehmen könnten im Rahmen eines Stromabkommens zum Problem werden, sofern wettbewerbsverzerrende, finanzielle Vergünstigungen resultieren. Allerdings, so wendet Zurkinden ein, auch nur dann, wenn dadurch der Wirtschaftsverkehr mit der EU beeinträchtigt wird: «Beteiligungen an lokalen Infrastrukturen stehen grundsätzlich nicht im Konflikt mit dem EU-Beihilferecht», sagt Zurkinden.

Landwirtschaft: Die Bauern sind wegen des Rahmenabkommens in Sorge, denn die Landwirtschaft wird stark vom Staat unterstützt. Allerdings hat das Rahmenabkommen keinen Einfluss auf den Agrarbereich. Die Beihilfebestimmungen finden keine Anwendung auf das bestehende Landwirtschaftsabkommen. Die Schweiz und die EU bleiben wie bisher unabhängig in der Ausgestaltung ihrer jeweiligen Agrarpolitik. Falls es künftig zu Verhandlungen mit der EU über eine Ausweitung des Marktzugangs im Bereich Landwirtschaft kommen sollte, ist offen, welche Rolle die Frage staatlicher Beihilfen spielen würde.

Kommentar

Ein Vakuum im Bundesrat

Beim Rahmenabkommen kommt alles zusammen, was es für ein politisches Drama braucht: Parteien, die keinen Millimeter von ihrer Position abweichen wollen, die gespalten sind oder sich zu spektakulären Wenden hinreissen lassen.
Sven Altermatt