Erster Schritt – in die Sackgasse?

Die Europäische Union und die Schweiz wollen in Konsultationen einen Kompromiss suchen im Konflikt um die Personenfreizügigkeit. Spielraum gibt es jedoch kaum, und die Erfolgschancen sind entsprechend klein.

Fabian Fellmann
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Das Ja zur SVP-Initiative hat die Beziehung zwischen der Schweiz und der EU noch schwieriger gemacht. (Bild: ky/Steffen Schmidt)

Das Ja zur SVP-Initiative hat die Beziehung zwischen der Schweiz und der EU noch schwieriger gemacht. (Bild: ky/Steffen Schmidt)

BRÜSSEL. Ein erster Schritt: So beschrieb Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga das Resultat ihres Besuchs in Brüssel Anfang letzter Woche. Die Schweiz möchte das Abkommen über die Personenfreizügigkeit neu aushandeln, die EU weigert sich aber. Nun sollen «intensive Konsultationen» für eine gemeinsame Lösung beginnen, wie Sommaruga mit EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker vereinbarte. Ist das nun wirklich ein erster Schritt hin zu einem Kompromiss? Oder lässt die EU die Schweiz lediglich zappeln im Wissen um den Zeitdruck, weil die Bundesverfassung eine Frist bis 2017 enthält?

Die Signale aus Brüssel dazu sind eindeutig: Mehr als eine Nettigkeit gegenüber der Schweiz sind die Konsultationen nicht. «Die Schweizer müssen entscheiden, was sie wollen», sagte am Donnerstag Gianluca Grippa. Der Italiener ist Diplomat im Auswärtigen Dienst der Europäischen Kommission und zuständig für die Schweiz. Formell hat er nur wenig Macht, doch spurt er mit Einschätzungen und Vorschlägen die Entscheide vor, welche die Politiker der EU treffen.

Schutzklausel zerzaust

Grippa argumentierte mit den Verhandlungen über das erste bilaterale Vertragspaket. Der EU sei damals die Personenfreizügigkeit der wichtigste Teil gewesen, darum sei sie mit einer Guillotineklausel an die anderen Verträge gebunden worden: Fällt die Personenfreizügigkeit, fallen auch die anderen Verträge. «Wir haben unser Angebot abgegeben. Ist es nicht gut genug, kann die Schweiz die bilateralen Abkommen kündigen», sagte Grippa an einem Podiumsgespräch der deutschen Friedrich-Naumann-Stiftung in Brüssel. Verhandlungsspielraum gebe es keinen, gab der Italiener damit zu verstehen. Er glaube nicht, dass Juncker derzeit das Freizügigkeitsabkommen neu verhandeln wolle, sagte Grippa.

Auch die Schweizer Idee einer Schutzklausel als Kompromisslösung zerzauste der EU-Diplomat. Das Personenfreizügigkeitsabkommen habe mit der Ventilklausel einen ähnlichen Mechanismus enthalten – aber nur für eine Übergangsphase. Diese sei jetzt vorbei, und die Schweiz habe zwölf Jahre Zeit gehabt, sich auf die volle Personenfreizügigkeit einzustellen. Wenn die Schweiz Ausnahmen für sich reklamiere, dann könnten das auch andere Länder tun. Im Binnenmarkt müssten jedoch alle gleich lange Spiesse haben. Darum amte die EU-Kommission als Schiedsrichter, ein Nachgeben gegenüber einem einzelnen Land bedeute den Anfang vom Ende der EU.

Kein Grund zur Klage

So wie Grippa argumentieren in Brüssel und den Mitgliedstaaten die meisten Politiker. Als SVP-Nationalrat Alfred Heer an dem Podiumsgespräch dagegen hielt, in der Schweiz seien neun Prozent der Portugiesen arbeitslos, wischte Grippa diesen Hinweis vom Tisch. Gebe es einen Missbrauch der Personenfreizügigkeit, stünden der Schweiz dieselben Mittel wie allen EU-Ländern zur Verfügung. EU-Bürger fielen dem schweizerischen Sozialstaat nicht zur Last. In der Tat belegen Studien, dass EU-Bürger bisher unter dem Strich mehr in die Schweizer Sozialwerke einbezahlt als bezogen haben. Das liegt unter anderem daran, dass ihr Altersdurchschnitt tief, die Qualifikation hoch und die Arbeitslosenquote niedrig sind.

Eigentlich, so die Botschaft in Brüssel, habe nicht die Schweiz Grund zur Klage – sondern die EU. Die Mitgliedsländer hätten schon seit dem Jahr 2000 darauf hingewiesen, dass die Schweiz die bilateralen Abkommen nicht korrekt umsetze. Streit entbrannte etwa um Anmeldefristen für Handwerker, welche in der Schweiz Aufträge ausführen wollen, oder um die Anwendung der Ventilklausel. In solchen Fällen versuchen die beiden Seiten, sich in einem gemeinsamen Ausschuss zu einigen. Gelingt das nicht, bleibt die Uneinigkeit aber bestehen.

Gesucht: Ein Schiedsrichter

Das will die EU nun ändern, indem alle bilateralen Verträge einem Gericht unterstellt werden. Die Schweiz und die EU verhandeln darüber, diese Frage in einem institutionellen Rahmenabkommen zu klären; im Vordergrund steht dabei, dass der Europäische Gerichtshof zum Schiedsrichter wird.

Grippa wies zudem darauf hin, dass die Schweiz stark von ihrem privilegierten Zugang zum Binnenmarkt der EU profitiere – immerhin leiste sie dafür zurzeit nicht einmal Kohäsionszahlungen. Auch dieser Vorwurf wird in Brüssel gern erhoben. Die Schweiz hatte für die Osterweiterung der EU insgesamt rund 1,3 Milliarden Franken zur Verfügung gestellt. Mit dem Geld sollen die Reichtumsunterschiede in Europa verringert werden. Die Gelder hat die Schweiz noch nicht alle ausbezahlt und geht gleichzeitig keine keine weiteren Verpflichtungen mehr ein. Nun möchte die EU, dass die Schweiz zusätzliche Gelder spricht.

Auf jeden Fall teuer

Der Politologe Cenni Najy vom Schweizer Think Tank Foraus sieht in diesem Punkt einen Ansatz für eine Verständigung. «Ich glaube, dass ein Kompromiss nicht ganz ausgeschlossen ist. Aber er käme die Schweiz teuer zu stehen», sagt Najy. Es sei verständlich, dass auf offiziellem Weg derzeit nur eine harte Haltung kommuniziert werde, das sei normal vor Verhandlungen. Einige Personen im Umfeld der EU-Kommission wären aber durchaus zu Zugeständnissen an die Schweiz bereit – indes erst, wenn die Briten über ihren Verbleib in der EU abgestimmt haben. Und das dürfte frühestens 2017 der Fall sein.

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