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Vetorecht: Die Regierung an der kurzen Leine

Muss die Machtfülle des Bundesrats beschränkt werden, wenn er sich um den Willen des Gesetzgebers foutiert? Als einziger Kanton kennt Solothurn ein Vetorecht. Die Erfahrungen sind zwiespältig.
Sven Altermatt
Per Veto bekämpft: In einer Verordnung wollte die Solothurner Regierung die Leinenpflicht für Hunde ausdehnen. Bild: Nana do Carmo

Per Veto bekämpft: In einer Verordnung wollte die Solothurner Regierung die Leinenpflicht für Hunde ausdehnen. Bild: Nana do Carmo

Es war eine trockene Nachricht, die kurz vor Ende der Sommersession über die Ticker lief: «Nationalrat will Vetorecht für das Parlament bei Verordnungen», lautete die Meldung. Vetorecht. Parlament. Verordnungen. Klingt nach einem technokratischen Akt, der wenig Spektakel verspricht. Dabei ist es ein bahnbrechender Entscheid, den die grosse Kammer da mit grosser Mehrheit gefällt hat. Sie will die Kräfteverhältnisse verschieben und damit die Machtfülle der Regierung beschränken.

Man kennt es aus dem Staatskundeunterricht: Das Parlament erlässt die Gesetze. Der Bundesrat sorgt in der Form von Verordnungen für deren Umsetzung. Und das Bundesgericht schaut, ob die Gesetze einheitlich an­gewendet werden. Uneingeschränkte Macht hat keine der drei Gewalten. Doch zumindest eine soll nun ein wenig mächtiger werden: das Parlament. Geht es nach dem Nationalrat, kann es künftig eine Art Notbremse ziehen – so sehen es die einen. Die anderen warnen, mit dem Verordnungsveto werde die Gewaltenteilung geritzt oder gar verletzt.

Inflationäres Veto?

Besteht die Gefahr, dass das Verordnungsveto inflationär genutzt wird? Nein, ist eine Mehrheit des Nationalrats überzeugt. «Das Vetorecht ist so konzipiert, dass es in der Realität nicht sehr oft zum Einsatz kommen dürfte», erklärte Matthias Jauslin (FDP/AG) als Sprecher der vorberatenden Kommission in der Ratsdebatte. Demnach kann ein Drittel einer der beiden Räte einen Antrag auf ein Verordnungsveto einreichen – innerhalb von 15 Tagen nach der Veröffentlichung der Verordnung. Die zuständige Kommission muss den Antrag innert 60 Tagen behandeln. Lehnt sie ihn ab, ist dieser erledigt. Stimmt sie zu, behandelt der dazugehörige Rat den Antrag in der folgenden Session. Stimmt dieser zu, ist der andere Rat am Zug. Das Veto ist zu Stande gekommen, wenn beide Räte zugestimmt haben. (sva)

Das Veto soll verhindern, dass der Bundesrat Verordnungen erlassen kann, die nicht dem Willen des Parlaments entsprechen. Ein Drittel der Mitglieder einer der beiden Ratskammern könnte das Veto auslösen. Der jüngste Vorstoss für ein Vetorecht geht auf eine parlamentarische Initiative von SVP-Fraktionschef Thomas Aeschi zurück. Neben der SVP sprachen sich im Nationalrat die Mehrheit von FDP, CVP, GLP und BDP dafür aus, dagegen waren SP und Grüne. Im Rat verwies der Freisinnige Kurt Fluri auf die präventive Wirkung. Künftig solle die Haltung herrschen: «Der Bundesrat weiss, dass er mit einem Veto rechnen muss.» Als Vorbild dient der Kanton Solothurn, der als einziger ein Verordnungsveto kennt. Das Instrument wurde 1988 bei der Revision der Kantonsverfassung eingeführt. Wenn mindestens 17 der 100 Kantonsräte innert 60 Tagen nach Erlass einer Verordnung einen entsprechenden Antrag stellen, kann das Parlament über die Rückweisung abstimmen. Trotzdem könne in ­seinem Heimatkanton von Blockadepolitik keine Rede sein, findet Nationalrat Fluri. Zahlen aus Solothurn zeigen: Seit 1988 wurde im Schnitt gegen jede 14. Verordnung das Veto eingelegt, insgesamt in 77 Fällen. Jedes fünfte Veto wurde im Rat bestätigt, acht Verordnungen zog die Regierung von sich aus zurück.

Wirkung unterschiedlich beurteilt

Kenner beurteilen die Wirkung des Verordnungsvetos unterschiedlich. Von einem «gewollten Systembruch» spricht der frühere Regierungsrat Walter Straumann. Eigentlich konstruiert als «griffiges Mittel, um zu prüfen, ob sich die Regierung an den vorgegebenen Rahmen hält», werde es in der Praxis zuweilen zur Verteidigung eigener Interessen genutzt. Ähnlich äusserte sich der Solothurner Ex-Staatsschreiber Konrad Schwaller in einem Aufsatz, aus dem Gegner des Vetorechts gerne zitieren. Das Verordnungsveto werde nicht wie vor­gesehen «zur Kontrolle der Rechtmässigkeit, sondern zur Wahrung politischer Interessen eingesetzt», schrieb der mittlerweile verstorbene Jurist.

Anderer Meinung ist Michael Strebel, Ratssekretär des Solothurner Kantonsrats und Lehrbeauftragter für Vergleichende Politikwissenschaft. «Die Besorgnis, ein Veto führe zu einer Machtverschiebung zugunsten des Parlaments auf Kosten der Regierung, wird mit Blick auf die Realität beschwichtigt», konstatiert Strebel. Die Gestaltungsmacht und die Meinungsführerschaft lägen tendenziell bei den Regierungen, nicht bei den Parlamenten. Zudem stünde dem Parlament «eine professiona­lisierte und ressourcenstarke Regierung und Verwaltung gegenüber». Von einer Machtverschiebung könne deshalb nicht gesprochen werden.

Hickhack um Hundeleinen

Mitunter führt das Veto noch zu etwas anderem: einem Krieg der Interpretationen. Denn oft ist schlicht unklar, welche Folgen es genau hat. In einer Verordnung wollte der Regierungsrat die Leinenpflicht für Hunde im Wald ausdehnen, zeitlich um zwei Monate und räumlich auf einen Streifen ausserhalb des Waldes. Der Kantonsrat ergriff dagegen das Verordnungsveto. Doch die Regierung kümmerte das wenig. Sie witterte einen Eingriff in ihren Wirkungsbereich. Ihr Vorwurf: Das Parlament missbrauche das Vetorecht als politisches Gestaltungsmittel, weil ihm die Verordnung inhaltlich nicht passt. Dabei dürfe das Instrument nur dann eingesetzt werden, wenn sich die Regierung ausserhalb der gesetzlichen Leitplanken bewegt, und das sei bei der Leinenpflicht nicht der Fall. Die Mehrheit des Kantonsrats berief sich derweil darauf, dass das Vetorecht weder von der Verfassung noch vom Gesetz eingeschränkt werde.

Der Regierungsrat legte eine neue Verordnung vor. Die Leinenpflicht wollte er weiterhin um zwei Monate ausdehnen, auf den Waldabstand verzichtete er dagegen. Mit anderen Worten: Ein Stein des Anstosses fiel weg, einer blieb. Das war nicht im Sinne der Urheber, schliesslich wurde in der Begründung des Vetos explizit die ganze Vorlage abgelehnt. Die Regierung fand, das Zugeständnis in der neuen Vorlage müsse genügen. Die Taktiererei lohnte sich: Zwar ergriffen einige Kantonsräte erneut das Veto, diesmal aber fand sich dafür keine Mehrheit mehr.

Das Solothurner Hickhack um die Leinenpflicht offenbart ein Problem, über das der Nationalrat ebenfalls debattiert hat: Führt das Verordnungsveto zu Unsicherheiten? Davor warnte Bundeskanzler Walter Thurnherr. «Wer sich entscheidet, dem Bundesrat eine Regelung zu überlassen, ihn dann aber systematisch zurückbinden können will, der vermischt die Befugnisse.» Das Parlament könne schon heute mit einer Motion die Änderung einer Verordnung verlangen, erinnerte Thurnherr. Dabei liege immerhin ein klarer Auftrag vor. Anders sieht das SVP-Nationalrat Gregor Rutz. Es gehe eben gerade nicht darum, Änderungen einzubringen, vielmehr wolle man feststellen können, wenn eine Verordnung nicht dem Sinne des Parlaments entspricht. Rutz redete seinen Ratskollegen ins Gewissen: «Die Arbeit muss die Exekutive machen, aber den Auftrag geben wir.»

Das Geschäft geht nun an den Ständerat, der bei staatspolitischen Fragen traditionell eher zurückhaltend ist. Seine vorberatende Kommission stimmte allerdings überraschend dafür, eine Gesetzesvorlage für ein Verordnungsveto auszuarbeiten.

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