Die Ökosteuer – ein Papiertiger

Mit der ökologischen Steuerreform verfolgt Bundesrätin Widmer-Schlumpf eine Idee, die bereits ihrem Vater gefiel. In der Theorie stösst sie auf Sympathie, in der Praxis auf Widerstand. Warum? Eine Analyse.

Hanspeter Guggenbühl
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Zapfhahn an der Tankstelle: Der Bund konnte zweckgebundene Abgaben auf Treibstoffen erhöhen. (Bild: ky/Martin Rütsch)

Zapfhahn an der Tankstelle: Der Bund konnte zweckgebundene Abgaben auf Treibstoffen erhöhen. (Bild: ky/Martin Rütsch)

Kurz nach der Atomkatastrophe in Japan schlug Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf eine ökologische Steuerreform vor, um die Energiewende zu erleichtern. Darauf beschloss der Bundesrat, diese Reform «vertieft zu prüfen, aber nicht vor 2020 einzuführen».

Ökologische Steuerreformen basieren auf einer Lenkungsabgabe und haben in der Schweiz Tradition. Sogar Familientradition: Nach dem Atom-GAU 1986 in Tschernobyl beantragte der damalige Energieminister Leon Schlumpf, Vater von Eveline, eine Lenkungsabgabe im Energieartikel zu verankern. Wirtschaft und Rechtsparteien bekämpften den Vorschlag. Darauf unterbreitete der entmutigte Bundesrat den Energieartikel ohne Abgabe.

Marktkonformes Scheitern

Auch Leon Schlumpf war nicht der erste. Schon in den Siebzigerjahren schlugen Ökonomen und liberale Politiker Lenkungsabgaben vor mit dem Ziel, die Kosten des Naturverbrauchs ins wirtschaftliche Preissystem zu integrieren. Lenkungsabgaben gelten als marktkonformes Mittel zum Schutz der Umwelt, sofern sie die Fiskalquote nicht erhöhen. Darum muss der Ertrag der Abgabe in die Volkswirtschaft zurück fliessen, also an die Bevölkerung und Wirtschaft zurück verteilt werden oder andere Steuern ersetzen. Die Ökosteuer folgt damit einem einfachen Prinzip: Wer Energie verschwendet und so die Umwelt belastet, wird finanziell bestraft, wer die Umwelt schont, wird belohnt.

Im Grundsatz unterstützten auch bürgerliche Parteien solche Ökosteuern. «Nach dem Verursacherprinzip ist die Beanspruchung knapper Umweltgüter durch Abgaben zu dämpfen», schrieb etwa die FDP 1987 in ihr «Manifest für Umweltschutz». In der Praxis aber bekämpfte die politische Mehrheit alle konkreten Vorlagen: Darum scheiterten Ökosteuern auf Energie ebenso wie der «Ökobonus» im Verkehr.

Verpönte Förderabgaben

Die Ökosteuer unterscheidet sich von Finanzierungs- oder Förderabgaben. Denn deren Ertrag verwendet der Staat, um Subventionen zu finanzieren. Grundsätzlich sind Förderabgaben bei Ökonomen und liberalen Parteien verpönt, weil sie den Markt verzerren und die Fiskalquote erhöhen. In der Praxis aber liessen sich Förderabgaben leichter durchsetzen. Beispiele: Der Bund konnte die Abgaben auf Benzin und Dieseltreibstoff erhöhen, um den Ausbau von Strassen und Bahnen zu finanzieren. Er nutzt einen wachsenden Teil der CO2-Abgabe auf Brennstoffe, um energetische Gebäudesanierungen zu subventionieren. Zudem führte er eine Förderabgabe auf konventioneller Elektrizität ein und subventioniert damit Strom aus Alternativanlagen mit einer kostendeckenden Einspeisevergütung (KEV).

Für diese Diskrepanz zwischen Prinzipien und Praxis gibt es mehrere Gründe. Der naheliegendste: Um wirksam zu lenken, muss eine Ökosteuer viel höher sein als eine Förderabgabe. Das weckt Widerstand nicht nur bei Energieverkäufern und energieintensiven Branchen, sondern auch am Stammtisch. Die Schlagzeile «Benzinpreis steigt auf fünf Franken» verbreitet Schrecken, auch wenn man im Kleingedruckten erfährt, dass dieser Betrag erst 2050 erreicht werden soll und dass diejenigen, die weniger Benzin verbrauchen, durch Rückverteilung profitieren.

Produktivität kontra Umsatz

Lenkungsabgaben steigern die Produktivität des Energie- und Rohstoffeinsatzes und fördern energiesparendes Verhalten. Das ist ökologisch und ökonomisch erwünscht. Doch die steigende Produktivität vermindert den Umsatz, den die Wirtschaft mit energie- und rohstoffintensiven Produkten erzielt. Das weckt Widerstand bei den Wirtschaftsverbänden.

Die grundsätzlich verpönten Förderabgaben hingegen subventionieren einzelne Branchen direkt, etwa die Bauwirtschaft oder die Produzenten von Alternativenergie. Darum werden sie von Lobbies unterstützt. Förderabgaben begünstigen zusätzliches Tun und damit den Umsatz der Wirtschaft, ohne den Weiterbetrieb von ineffizienten Gebäuden oder Anlagen zu verhindern. Subventionen sind zwar weniger produktiv als marktkonforme Instrumente, weil sie Mitnahmeeffekte und bürokratischen Leerlauf verursachen. Doch auch Leerlauf steigert den Umsatz der Volkswirtschaft.

Im Konflikt zwischen marktkonformer Ökologie und subventioniertem Wirtschaftswachstum hatten Umsatz und Wachstum in der Politik stets Vorrang. Deshalb blieb die grundsätzlich als richtig befundene Ökosteuer bislang ein Papiertiger.