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Maulkorb für Kantone in Abstimmungskämpfen wird gelockert

Wann dürfen sich die Kantone in nationale Abstimmungskämpfe einmischen? Die Lausanner Bundesrichter haben die Fachdirektorenkonferenzen ausgebremst – die Bestimmungen für die Regierungen aber gelockert.
Sven Altermatt
Kantonsfahnen am Bundeshaus in Bern. (Bild: Urs Flüeler/Keystone)

Kantonsfahnen am Bundeshaus in Bern. (Bild: Urs Flüeler/Keystone)

Schweig, Politiker! Es gehört zu den Eigenheiten der Schweizer Demokratie, dass sich Amtsträger manchmal ihre Meinung verkneifen müssen. Dabei ist genau das Politik: sich im Wettstreit der Ideen mit den vermeintlich besten Argumenten zu positionieren. In Abstimmungskämpfen aber wird oft darüber gestritten, wie stark sich insbesondere Regierungsvertreter einmischen dürfen. Heikel wird es, wenn sich die Kantone zu Abstimmungen auf höherer Ebene äussern.

Für Aufsehen sorgt ein ak­tueller Entscheid des Bundes­gerichts: Die obersten Richter verpassen bestimmten kantonalen Gremien einen Maulkorb. Nur Kantonsregierungen dürfen sich unter gewissen Bedingungen in einen nationalen Abstimmungskampf einmischen, urteilt das Bundesgericht. Die Fachdirektorenkonferenzen einzelner Ressorts seien dazu nicht befugt – es handle sich um eine «unzulässige behördliche Intervention». Ihre Meinungsbildung sei nach aussen nicht transparent. Im jüngsten Fall befasste sich das Bundesgericht mit einer Stimmrechtsbeschwerde gegen die Abstimmung über die Vollgeld-Initiative im Juni 2018. Die Initianten störten sich unter anderem an einer Medienmitteilung, in der die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) für ein Nein zur Vorlage warb. Zu Recht, finden die Richter: Die Mitteilung sei nicht statthaft gewesen. Weil die Vollgeld-Initiative mit über 75 Prozent Nein-Stimmen klar abgewiesen worden ist, hat das Gericht die Abstimmung trotzdem nicht aufgehoben.

Bevormundete Kantone

In der Bundesverfassung steht: Jeder Bürger soll seinen Willen frei bilden und seine Stimme unverfälscht abgeben dürfen. Deshalb sind die Behörden verpflichtet, korrekt und zurückhaltend zu informieren. Es stellt sich aber die Frage, wann sich wer in einem Abstimmungskampf zu Wort melden darf. Das Bundesgericht hat sich mehrfach damit befasst; wobei es gegenüber Kantonen, die national mitmischen, lange kein Pardon kannte. Ausschlaggebend war für die Richter anfänglich, wie stark ein Kanton von einem Entscheid tangiert ist. In einem Abstimmungskampf durfte er sich nur äussern, sofern er ein «besonders Interesse» vorwies, das jenes der übrigen Kantone überstieg. 2016 rügte das Bundesgericht die Konferenz der Ostschweizer Justizdirektoren, nachdem sie sich für ein Ja zum Nachrichtendienstgesetz eingesetzt hatte. Ihre Intervention sei mit der Abstimmungsfreiheit nicht zu vereinbaren, denn die Kantone der Ostschweiz seien von der Vorlage nicht stärker betroffen gewesen als andere.

Der Lausanner Entscheid sorgte bei Regierungsräten ebenso für Verwirrung wie bei Rechtsgelehrten. Sie fragten: Was, wenn alle Kantone besonders von einer Abstimmung betroffen sind? Das Kriterium der besonderen Betroffenheit überzeuge nicht, kritisierte der Staatsrechtler Lorenz Langer von der Uni Zürich in einem vielbeachteten Aufsatz. Gemäss diesem müssten die Kantone nämlich sogar in einer Abstimmung über die Abschaffung ihrer Kompetenzen schweigen – weil ja eben alle gleichermassen betroffen wären. Langer plädierte deshalb für weniger strenge Regeln.

Entscheidende Nuance

Tatsächlich hat das Bundesgericht unterdessen seine Rechtsprechung geändert. Nun ist es ebenfalls zur Ansicht gelangt, dass Behörden auch dann Empfehlungen abgeben dürfen, wenn ihr Kanton namhaft von einer Vorlage betroffen ist. Den Unterschied erkennt man erst beim zweiten Hinsehen; die Rede ist jetzt von einer namhaften, nicht mehr von einer besonderen Betroffenheit. Konkret befand das Bundesgericht vor zwei Monaten: Die Verlautbarungen der Kantone vor dem Urnengang über das Geldspielgesetz im Juni 2018 haben die Abstimmungsfreiheit nicht verletzt. Die Kantone seien als Hüter der Lotteriefonds namhaft betroffen.

Benedikt Würth, Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen (KDK), begrüsst, dass das Bundesgericht die Regeln gelockert hat. In Zeiten, in denen immer mehr politische Fragen auf nationaler Ebene gelöst werden, versuchen die Kantone, ihre Interessen gezielt und mit einer Stimme im Bundeshaus einzubringen. Eine Abstimmungsempfehlung im Namen aller Kantonsregierungen gebe man dann ab, erklärt der St. Galler Regierungsrat, wenn die Kantone von einer Vorlage «durchgehend oder mehrheitlich stark» tangiert seien.

Restriktiv nennt Würth derweil die Einschränkungen für Fachdirektorenkonferenzen. In den vergangenen 30 Jahren haben die Kantone 15 solche Gremien gegründet. In diesen besprechen sie Themen, die in ihrer Hoheit liegen – von der Bildung bis hin zur Raumplanung. Dass sich die Konferenzen nicht mehr in nationale Abstimmungskämpfe einmischen dürfen, führt in der Praxis zu einer merkwürdigen Situation: Wollen die Finanzdirektoren etwa Position zu der für sie so zentralen Unternehmenssteuerreform beziehen, dürfen sie das nicht über ihre Fachkonferenz tun – sehr wohl aber über die einzelnen Kantonsregierungen oder via KDK. Ein veritabler Eiertanz.

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