Demokratie am seidenen Faden

Damit das Parlament wieder tagen konnte, waren hinter den Kulissen ein Politkrimi nötig, in dem Parlamentarier, Zufälle und juristische Fallstricke mitwirkten. Entstanden ist ein Lehrstück, das zeigt, wie fragil die Ausübung demokratischer Rechte sein kann.

Lucien Fluri
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Wer darf wann ins Bundeshaus? Nicht nur wegen der coronabedingten Absperrungen ein Thema. Auch Parlamentarier fragen sich dies.

Wer darf wann ins Bundeshaus? Nicht nur wegen der coronabedingten Absperrungen ein Thema. Auch Parlamentarier fragen sich dies.

Claudio de Capitani/Freshfocus

Es wirkt, als ob nichts diesen Koloss mitten in Bern erschüttern könnte. Hoch über der Aare thront das Bundeshaus, die Trutzburg der Schweizer Demokratie. Doch in den letzten Wochen geriet sie ins Wanken. Plötzlich hatte das Parlament nichts mehr zu sagen zu all den einschneidenden Entschlüssen, mit denen der Bundesrat die Schweiz stilllegte. Das Parlament hatte sich mit dem freiwilligen Sessionsabbruch am 15. März selbst aus dem Rennen genommen.

Doch nun tagt die höchste Staatsgewalt am Montag wieder. Sie wird weitreichende Massnahmen wie Mieterlasse, Hilfe für Kindertagesstätten und Selbständige diskutieren. Doch dass das Parlament dies diskutiert, ist nicht selbstverständlich. Nur mühsam gelang es, wieder in die Gänge zu kommen. Hinter den Kulissen spielte sich ein Politkrimi ab, abhängig von Zufällen und Einzelpersonen, von öffentlich nicht bekannten Akteuren und juristischen Fallstricken. Es ist ein Lehrstück, wie fragil Demokratie sein kann. Die grosse Frage ist: Wer entscheidet, ob und wie Demokratie gelebt wird?

Die Parlamentsdienste

Da sind die Parlamentsdienste. Es sind die gut geschmierten Zahnräder, die im Maschinenraum der Macht ineinandergreifen. Sie arbeiten im Verborgenen. Sie garantieren zuverlässig die Rahmenbedingungen für die reibungslose Arbeit. Vom Mineralwasser an den Sitzungen bis hin zur Abklärung komplexer juristischer Fragen sind sie um alles besorgt. Der Buchstabe des Gesetzes ist ihnen besonders wichtig: Hier muss jeder Entscheid besonders geprüft sein: Denn man entscheidet mitten im Parteiengezänk und unter den Augen der Öffentlichkeit.

Parlamentsdienste leben von der Routine. Es ist ein Gefüge, das selten durcheinander gebracht wird. Und hier liegt ihre Macht. Sie wissen besser als die Parlamentarier, wie der Betrieb funktioniert. «Das Parlamentspräsidium wechselt jedes Jahr. Die Parlamentsdienste bleiben. Das gibt ihnen eine starke Stellung», sagt die Baselbieter Ständerätin Maya Graf. Nationalrat Cedric Wermuth sagt:

«Wir stellen eine zunehmende Konzentration von Macht in den Büros und der Parlamentsverwaltung fest.»


Und nicht nur die Rechtskenntnis hilft den Parlamentsdiensten. Auf ihrer Seite steht schlicht die Macht des Faktischen. Gibt es überhaupt Räume, damit Kommissionen tagen können? Nur schon über diese Frage wurden Kommissionssitzungen aufgehalten oder mitentschieden, wann das Parlament wieder tagen kann. «Es dauerte zu lange, um genügend grosse Säle zur Verfügung zu stellen und bis Videokonferenzen erlaubt waren», sagt Graf. Man muss aber auch sagen: Es war eine nie gekannte Situation. «Immerhin muss das Bundeshaus gezügelt werden», sagt Ständerat Andrea Caroni.

Der Generalsekretär

Da ist der Generalsekretär der Parlamentsdienste. Philippe Schwab, 56. Ein Lausanner mit fixem Schritt und engen Anzügen. Bei der Frage, ob es eine ausserordentliche Session gibt, zeigte sich seine Macht. «Erschütternd» findet ein Parlamentarier den Blick hinter die Kulissen. Doch der Reihe nach: Es war der Bundesrat, der eine ausserordentliche Session im April verlangte, um die Milliardenkredite absegnen zu lassen. Eigene Notrechtserlasse hätte das Parlament in dieser Session nicht beschliessen können.

Es waren 31 Ständeräte unter Federführung von Pirmin Bischof, Andrea Caroni und Daniel Jositsch, die eine ausserordentliche Session forderten, an der das Parlament selbst auch Notverordnungen beschliessen kann. Schwab schickte den Parlamentariern eine Umfrage, ob sie die ausserordentliche Session des Bundesrates wollten. Zu ihren eigenen Möglichkeiten soll er sie nicht informiert haben – und sich sogar geweigert haben, dies in einem eigenen Brief zu tun. Schliesslich griffen Nationalratspräsidentin Isabelle Moret und Ständeratspräsident Stöckli ein. Sie schrieben den Parlamentariern selbst einen Brief. Ständeratspräsident Hans Stöckli sagt:

«Isabelle Moret und ich hatten eine klare Position und haben sie durchgesetzt.»

Weiter will er «zu Gerüchten keine Stellung» nehmen. «Die anonyme Behauptung, die Parlamentsdienste und ihr Generalsekretär würden sich in irgendeiner Form gegen das Parlament stellen, ist völlig haltlos und nicht nachvollziehbar», sagen die Parlamentsdienste.

Das Ratsbüro

Da ist das in der Öffentlichkeit unbekannte Ratsbüro. In ihm sitzen die Fraktionschefs, die Ratspräsidien. Sonst taucht dieses Gremium nie öffentlich auf auf. Doch wie viel Macht es hat, wurde jetzt deutlich. Es ist viel mehr Macht als vielen Parlamentariern geheuer ist. Es hat beschlossen die Session abzubrechen – damit hatte sich das Parlament selbst ausgeschaltet. Es begann eine Stunde null. Es dauerte Wochen, bis der Parlamentsbetrieb heraufgefahren wurde.

Nur wenige Personen entschieden also, ob die Session noch stattfindet. Doch unter Staatsrechtlern ist höchst umstritten, ob das Büro diese Kompetenz hatte oder ob nicht das Parlament entscheiden müsste. Bis heute entrüstet ist Cédric Wermuth. «Wir Parlamentarier wurden faktisch unserer Rechte beraubt», sagt der Aargauer SP-Nationalrat. Wermuth bezeichnet die Konsequenzen als gravierend. Denn der Einfluss der Wirtschaftsverbände auf den alleine regierenden Bundesrat sei gross gewesen. «Die Verbände hatten mehr Einfluss als das Parlament. Faktisch wurde von einer kleinen Gruppe regiert, die nicht vom Volk gewählt wurde.» Man sehe dies auch an den Ergebnissen. «Es gab Lösungen für den Bankenplatz und die Grossen, aber beispielsweise nicht für die Kitas oder die Gewerbemieten.»

Die Präsidenten

Spielt es in einer Demokratie eine Rolle, wer gerade an der Macht ist? Was kann ein einzelner tun? «Gottlob haben wir Hans Stöckli», sagt ein Parlamentarier. Der Ständeratspräsident ist ein Polit-Schlachtross, hat jahrzehntelange Erfahrung als Bieler Stadtpräsident, National- und Ständerat. Man hört, dass Stöckli, gemeinsam mit Nationalratspräsidentin Isabelle Moret, viel getan hat, damit das Parlament wieder tagt. Das hört man, nicht nur, aber insbesondere auch, wenn man mit Hans Stöckli selbst spricht. «Es braucht starke Strukturen und Personen, die Verantwortung wahrnehmen», sagt Stöckli.

"Innert kurzer Zeit haben wird das sehr gut gemanagt.“

Der Berner Sozialdemokrat schrieb eigenhändig eine mehrseitige Notiz über die Rechte des Parlamentes, lotete aus, was in der nie gekannten Ausnahmesituation möglich ist. Stöcklis Sohn ist Staatsrechtler, er hatte das Wissen dazu notfalls in der Familie. Hinter den Kulissen haben Stöckli und Moret in Gesprächen mit dem Bundesrat abgelehnt, dass es eine kleine parlamentarische Coronoakommission gibt. Sie haben ausgehandelt, dass die Bundesräte persönlich in den zuständigen Fachkommissionen erscheinen. Der Bundesrat hat am Freitag zudem extra eine ausserordentliche Sitzung abgehalten, um die Vorschläge des Parlaments noch vor der ausserordentlichen Session zu beraten. In einer Sondersession muss innert Stunden alles am Schnürchen laufen. Was sonst Monate dauert, muss hier quasi über Nacht zu Ende beraten werden. Ohne die Vorarbeit von Moret und Stöckli wäre dies kaum möglich.

Hängt es wirklich davon ab, war an der Macht ist? Ja. Isabelle Moret hat mit einer emotionalen Rede in ihrer FDP-Fraktion dafür gesorgt, dass die Fraktion für die ausserordentliche Session im Mai gestimmt hat. Fraktionspräsident Beat Walti wurde so überstimmt. Er wollte nur eine abgespeckte Session zu den Finanzbeschlüssen.

Die Kommissionen

Ohne Kommissionen geht in Bern gar nichts. Hier bereiten die Sachpolitiker die Geschäfte vor. Sie sind der eigentliche Ort, wo Politik betrieben wird. Wie oft Kommissionen tagen dürfen, hat einen wesentlichen Einfluss, ob und wann Beschlüsse zustande kommen. Doch das Ratsbüro strich zuerst einmal die Sitzungen der meisten Kommissionen.

Doch da waren auch Politikerinnen wie die grüne Ständerätin Maya Graf. Die ehemalige Nationalratspräsidentin gehört zu den erfahrensten Parlamentarierinnen. «Es ist nicht korrekt, dass das Büro entscheidet, ob Kommissionen tagen können», sagt Graf. Sie sagt: Ohne Sitzungen kann ein Parlament seine Arbeit nicht wahrnehmen; wichtige Geschäfte werden nicht vorangetrieben. «Die Geschäftsprüfungskommission muss beispielsweise ihre Oberaufsicht wahrnehmen können», sagt Graf. Und so schrieb sie dem Ratsbüro. Under dem Druck änderte es die Praxis: Jede Kommission sollte einmal vor und einmal nach der ausserordentlichen Session tagen können. Maya Graf und weitere Kommissionspräsidien schrieben gemeinsam nochmals einen Brief an das Ratsbüro. Nun, seit dem 23. April ist klar: Die Kommissionspräsidenten entscheiden selbst bezüglich Sitzungen. Wäre das nicht der Fall, würden Geschäfte, die am Montag traktandiert sind, vielleicht gar nicht behandelt.

Die Zweifelnden

Wer entscheidet wann, ob und wie eine Demokratie funktioniert? Diese Frage ist den Parlamentariern selbst nicht mehr geheuer. «Wie konnte es sein, dass das Parlament nicht vorbereitet ist?», fragt sich Cédric Wermuth.

«Das müssen wir korrigieren.»

«Es braucht ein virtuelles Parlament für die absoluten Notfallsituationen», sagt Ständerat Andrea Caroni. «Das Parlament hat seine Krisentauglichkeit nicht bewiesen. Uns fehlen Möglichkeiten», sagt Ständerätin Maya Graf. «Und es hat mir Sorgen bereitet, wie schnell Parlamentarier bereit waren, die Verantwortung an eine «starke» Regierung abzugeben.» Maya Graf, Präsidentin der Geschäftsprüfungskommission, denkt über eine externe Überprüfung und Gesetzesanpassungen nach, damit das Parlament seine Verantwortung als oberste Gewalt in der Krise besser wahrnehmen kann. Alleine ist sie damit nicht. Auch die staatspolitische Kommission will aktiv werden.