Das Völkerrecht soll vorgehen

Der Bundesrat will die Idee, bei Konflikten zwischen Landes- und Völkerrecht der demokratisch besser legitimierten Norm den Vorzug zu geben, nicht weiterverfolgen. Andrea Caroni (FDP/AR) gibt nicht auf.

Denise Lachat
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Andrea Caroni Nationalrat (FDP/AR) (Bild: ky)

Andrea Caroni Nationalrat (FDP/AR) (Bild: ky)

BERN. Was soll gelten: Schweizer Recht oder Völkerrecht? Spätestens seit der Annahme von Volksbegehren wie der Minarett-oder der Ausschaffungs-Initiative wird diese Frage von Politikern und Juristen hitzig diskutiert. Im Parlament sind etliche Vorstösse zum Thema hängig, und die SVP hält, einmal mehr, eine radikale Lösung bereit: Landesrecht soll automatisch dem Völkerrecht vorgehen, fordert die Partei. Die FDP-Fraktion versuchte es mit einem Mittelweg. Zum Zuge kommen soll jenes Recht, das demokratisch stärker legitimiert ist – nach dem Grundsatz, dass die höherrangige Norm die niederrangige verdrängt. So steht in der Schweiz eine Verordnung, die der Bundesrat oder das Parlament in eigener Kompetenz erlassen kann, auf der untersten Stufe. Ganz zuoberst stehen Verfassungsänderungen, die an die obligatorische Zustimmung von Volk und Ständen gebunden sind. Das Kriterium für die Abstufung der Wichtigkeit wäre also die Referendumspflicht. Im Herbst 2013 verlangte die FDP-Fraktion vom Bundesrat, eine vergleichbare Abstufung der völkerrechtlichen Verträge zu prüfen. Entwickelt wurde das Konzept vom Zürcher Rechtsprofessor Riccardo Jagmetti. Nationalrat Andrea Caroni (FDP/AR), treibende Kraft hinter dem Postulat, hält dessen Idee nach wie vor für «bestechend gut».

«Probleme würden verlagert»

Der Bundesrat hat ihr hingegen gestern in Form eines 23seitigen Berichts eine Absage erteilt. Seiner Ansicht nach gibt es kein einfach zu handhabendes Instrument zur Lösung von Konflikten zwischen Landes- und Völkerrecht. Heute werden solche Konflikte nach der «relativierten Schubert-Praxis» gelöst, wie der Bundesrat schreibt. Danach geht grundsätzlich das Völkerrecht vor, es sei denn, das Parlament erlasse bewusst ein völkerrechtswidriges Gesetz. Eine Verletzung von Menschenrechtsgarantien ist hingegen ausgeschlossen. Selbst wenn die Schweiz eine Abstufung vornehme, sei sie damit nicht von ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen entbunden. Konflikte würden mit einer Vorrang-Regel also nicht abschliessend gelöst, sondern bloss auf die Ebene des Völkerrechts verlagert. Dies hätte negative Auswirkungen auf die Glaubwürdigkeit der Schweiz als verlässliche Vertragspartnerin, schreibt der Bundesrat. Zudem stünden in der Praxis nicht selten zwei gleichrangige Normen miteinander im Konflikt – etwa ein Bundesgesetz und ein völkerrechtlicher Vertrag, der dem fakultativen Referendum untersteht. Die Vorrang-Regel könne in solchen Fällen gar nicht angewendet werden, so das Fazit des Bundesrats. Er empfiehlt, die Idee nicht weiterzuverfolgen.

Motion für Obligatorium

Caroni will sich mit dieser Antwort nicht zufriedengeben. Er erwarte vom Bundesrat konkrete Vorschläge. «Weiterwursteln ist bei einer solch fundamentalen Frage keine Option.» Er könnte sich vorstellen, dass die Schweiz für Konflikte zwischen gleich legitimierten Normen eine Regel festlegt. Zum Beispiel, dass immer die später eingeführte Norm obsiegt. Oder immer das Völkerrecht. Ober immer das Landesrecht. In letzterem Fall müsste die Schweiz allerdings bereit sein, die Konsequenzen zu tragen, sagt Caroni. Begraben will er die Idee noch nicht: Er prüfe weitere politische Vorstösse dazu. Sicher aber will Caroni nächste Woche eine Motion einreichen, welche die Einführung eines obligatorischen Referendums für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter verlangt. Der Bundesrat schreibt, diese Praxis sei im ungeschriebenen Verfassungsrecht anerkannt.