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Bundesgesetz vor fremden Richtern und Völkerrecht: Bundesrichter will Parlament stärken

Was geht vor: Völkerrecht, Bundesverfassung oder Bundesgesetze? Bundesrichter Thomas Stadelmann plädiert für klare Regeln.
Kari Kälin
Will Klarheit: Bundesrichter Stadelmann. (Bild: Manuela Jans-Koch, Luzern, 20. Dezember 2018)

Will Klarheit: Bundesrichter Stadelmann. (Bild: Manuela Jans-Koch, Luzern, 20. Dezember 2018)

Das Verdikt war klar. Zwei Drittel des Volkes lehnten es vor einem Jahr ab, dem Landesrecht in jedem Fall – ausser bei zwingendem Völkerrecht – den Vorrang einzuräumen. Ist nach dem Nein zur Selbstbestimmungsinitative der SVP die Zeit gekommen, die Debatte über die Rangordnung von unterschiedlichen Rechtsquellen zu beenden?

Keinesfalls, findet offensichtlich Thomas Stadelmann. In einem aktuellen Artikel in der Fachzeitschrift Jusletter unterbreitet er jetzt Vorschläge, die mehr Klarheit schaffen sollen zur Frage, welchen Normen in welchen Fällen Priorität einzuräumen ist. Derzeit ist nicht immer klar, in welcher Hierarchie das Völkerrecht, die Bundesverfassung und die Bundesgesetze zueinander stehen.

Gemäss der Bundesverfassung haben die Kantone und der Bund Völkerrecht zu beachten. «Aus dieser Verfassungsbestimmung lässt sich weder ein vorbehaltloser Vorrang des Völkerrechts noch eine Regel zur Lösung von Konflikten zwischen Völkerrechts- und Landesrechtsnormen ableiten», hält Stadelmann fest.

In der Verfassung heisst es sodann, dass Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend sind. Das bedeutet also, dass die Gerichte im Konfliktfall Völkerrecht und Bundesgesetze höher gewichten müssen als die Verfassung.

Grundsätzlich geht das Völkerrecht vor

Das Verhältnis von Völkerrecht und Bundesgesetz bleibt offen. Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat sich aber folgende Praxis etabliert: Grundsätzlich geht das Völkerrecht vor, bei zwingendem Völkerrecht (zum Beispiel Folterverbot) gilt der Vorrang absolut. Das gleiche gilt für «notstandsfeste» Menschenrechte, zum Beispiel das Verbot der Todesstrafe, wie sie in der Europäischen Konvention für Menschenrechte (EMRK) festgeschrieben sind.

Das Bundesgericht hat jedoch mit der sogenannten «Schubert-Praxis» Ausnahmen definiert. Wenn das Eidgenössische Parlament ein neues Gesetz beschliesst, das bewusst mit einem älteren Staatsvertrag kollidiert, dann wenden die Richter das nationale Recht an.

In jüngster Vergangenheit aber hat das Bundesgericht in zwei Urteilen zum Thema Aufenthalts- und Sozialversicherungsrecht quasi beiläufig festgehalten, bei der Personenfreizügigkeit mit der EU greife die «Schubert-Praxis» nicht. Der Grund: Die Schweiz habe durch ihre Beteiligung am Binnenmarkt die Rechtsordnung anzugleichen, die für die EU-Mitgliedstaaten direkt anwendbar sei.

Stadelmann plädiert in seinem Artikel dafür, diese Frage in der Verfassung zur regeln. Sei Diskussionsvorschlag: Die «Schubert-Praxis» soll grundsätzlich immer zum Zug kommen – es sei denn, ein Individuum kann einen Rechtsanspruch geltend machen, den es bei einer überstaatlichen Instanz wie dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte einklagen kann. «In den anderen Fällen sollte das Bundesgericht an die Entscheide des nationalen Gesetzgebers gebunden sein».

Die Judikative hätte somit nicht die Kompetenz einzuschreiten, wenn das Parlament bei der Gesetzgebung bewusst von völkerrechtlich vereinbarten Verträgen abweicht. Stadelmann regt an, die «Schubert-Praxis» in der Verfassung wie folgt festzuschreiben: «Bundesgesetze gehen völkerrechtlichen Bestimmungen vor, soweit der Gesetzgeber dies ausdrücklich bestimmt».

Ebenfalls in die Verfassung verankern möchte Stadelmann, dass zwingendes Völkerrecht, völkerrechtliche und verfassungsmässig geschützte Grundrechte und Individualrechte über Bundesgesetzen stehen. Mit diesem Passus würde etwas eingeführt, was das Parlament bis jetzt abgelehnt hat: Die Verfassungsgerichtsbarkeit. Stadelmann möchte diese jedoch auf den konkreten Einzelfall beschränken.

Das Bundesgericht könnte also bloss dann intervenieren, wenn bei der Anwendung eines Gesetzes die Verfassung verletzt würde.

Rechte der Minderheiten schützen

Für Diskussionen sorgte in der Vergangenheit immer wieder folgende Frage: Was für eine Verfassungsbestimmung gilt, wenn eine neue einer älteren widerspricht? Früher, so Stadelmann, sei das Bundesgericht der Methode gefolgt, dass ein neuer Verfassungsartikel dem älteren vorgehe, ein spezieller dem allgemeineren.

In der Praxis bedeutete das etwa, dass beim Moorschutz die Verhältnismässigkeitsprüfung dahinfallen würde. In jüngerer Vergangenheit versuchte das Bundesgericht, einen Ausgleich zu schaffen zwischen widersprüchlichen Bestimmungen. Stadelmann schlägt jetzt vor, permanent auf diese «praktische Konkordanz» zu setzen und diese Interpretationsmethode in der Verfassung festzuhalten.

Damit könnte gemäss dem Bundesrichter sichergestellt werden, dass eine Mehrheit in einer demokratischen Volksabstimmung nicht die Rechte einer Minderheit beschneidet. Das bedeutet zum Beispiel, dass den Muslimen nicht einfach durch eine Initiative die Religionsfreiheit aberkannt werden könnte.

Stadelmann begründet das so. Der Begriff der Demokratie sei nicht bloss als «Entscheid der Mehrheit» zu verstehen. Auch der Schutz von Minderheiten und von Individualrechten gehörten zur Demokratie.

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