Vorbei mit der Geheimniskrämerei: Die Kantone öffnen ihre Aktenschränke

Offen kommunizieren, statt Aktenordner schliessen: Fast alle Kantone kennen mittlerweile ein Öffentlichkeitsgesetz. Ausnahmen sind der Thurgau und Appenzell Innerrhoden. In beiden Kantonen sind Bestrebungen zu einer gläsernen Verwaltung in Gang. Die Ostschweizer Nachbarkantone gehören zu den Vorreitern – und hinken dennoch hinterher.

Noemi Heule
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Wer Einblick möchte, soll Einblick erhalten. Die Akten der öffentlichen Hand sollen grundsätzlich für alle zugänglich sein. (Bild: KEYSTONE/Gaetan Bally)

Wer Einblick möchte, soll Einblick erhalten. Die Akten der öffentlichen Hand sollen grundsätzlich für alle zugänglich sein. (Bild: KEYSTONE/Gaetan Bally)

  • Transparenz ist mittlerweile fast überall Trumpf. Beinah alle Kantone und der Bund kennen das Öffentlichkeitsprinzip. Mit fünf Ausnahmen, darunter der Thurgau und Appenzell Innerrhoden.
  • Beide Kantone sind auf dem Weg zur gläsernen Verwaltung. Im Thurgau kommt die Volksinitiative "Offenheit statt Geheimhaltung" am 19. Mai zur Abstimmung. In Innerrhoden entscheidet das Volk am 28. April an der Landsgemeinde.
  • Appenzell Ausserrhoden gehörte in Sachen Transparenz zu den Vorreitern. Das dortige Informationsgesetz enthält jedoch eine gewichtige Einschränkung. 
  • Elf Jahre vergingen, bis das Gesetz im Kanton St.Gallen umgesetzt war - auf Druck der Justiz. 

Geheimhaltung war gestern. Schweizweit haben sich nur fünf Kantone bis jetzt gegen ein Öffentlichkeitsgesetz verschlossen. Zwei davon liegen in der Ostschweiz. Das könnte sich innert Kürze ändern: Auch der Thurgau soll transparent werden, auch Appenzell Innerrhoden will die Aktenschränke öffnen. In beiden Kantone ist die gläserne Verwaltung in Sichtdistanz. In Innerrhoden stimmt die Landsgemeinde am 28. April über ein neues Informationsgesetz ab, im Thurgau entscheidet das Volk am 19. Mai an der Urne.

«Offenheit statt Geheimhaltung» lautet der Titel der Volksinitiative, die im Thurgau das Geheimhaltungsprinzip kippen will. Behörden des Kantons, der Kommunen und Schulgemeinden sollen verpflichtet werden, jeder Person Einsicht in amtliche Akten zu gewähren. Damit soll der Kanton zum Schweizer Standard aufschliessen, heisst es in der Abstimmungsbotschaft. Der Grosse Rat hat mit 59 zu 50 Stimmen die Ja-Parole beschlossen. Dem knappen Resultat vorausgegangen war eine rege Debatte und eine politische Kehrtwende.

Tierschutzskandal zeigt Notwendigkeit auf

Ausgelöst hatte diese Kehrtwende nicht zuletzt ein Skandal: Hefenhofen. Der Fall wurde in der Debatte wiederholt rekapituliert und fand Eingang in die Abstimmungsbotschaft. Für Informationen über Strafentscheide gegen den Pferdequäler waren Tierschützer bis vor Bundesgericht gezogen. Der Untersuchungsbericht zur Causa Hefenhofen empfahl explizit die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips. Die Befürworter wollen mit der Verfassungsänderung denn auch das Vertrauen der Bürger in die Politik stärken - oder wiederherstellen.

Die Gegner dagegen befürchten Mehrkosten und Verzögerungen in der Verwaltung. Allen voran SVP-Präsident Ruedi Zbinden.

«Schon der Titel suggeriert, dass die Behörden heute zu wenig informieren.»

Das sagte der Bussnanger Gemeindepräsident im Rat. Trotz der Kritik von höchster Stelle befürwortet die SVP die Initiative. Als einzige Partei hält lediglich die FDP an der Nein-Parole fest. Das sah 2015 noch ganz anders aus. Damals beriet das Parlament ein erstes Mal über einen Gesetzesentwurf, der jedoch deutlich verworfen wurde. Hinter dem Anliegen stand GLP-Kantonsrat Ueli Fisch. Fisch gab nicht auf und nahm den Umweg über die Volksinitiative, die nun zur Abstimmung kommt.

Geheimhaltung kippt im stillen Kämmerlein

In aller Stille, ohne Abstimmungskampf und kontroverse Ratsdebatte, ging die Kehrtwende in Innerrhoden über das politische Parkett. Im Juli 2018 schlug die Regierung die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips vor. An der Landsgemeinde stimmen nun die Bürger über ein Datenschutz-, Informations- und Archivgesetz ab. Der Grosse Rat empfiehlt die Annahme einstimmig.

Wie im Thurgau sieht das Gesetz eine Beweislastumkehr vor. Wer Akteneinsicht möchte, muss kein besonderes Interesse geltend machen, sondern die Behörde muss begründen, warum sie einen Einblick in Ausnahmefällen nicht bewilligt. Einzig Appenzell Ausserrhoden handhabt dies nach wie vor anders

Von Vorreitern und Nachzüglern: So sieht es in den Nachbarkantonen aus

  • Als schweizweit zweiter Kanton führte Ausserrhoden 1996 ein Informationsgesetz ein. Es enthält jedoch eine gewichtige Einschränkung. Einsicht erhält nur, wer ein «berechtigtes Interesse» vorweisen kann. Wie viele Anfragen bisher eingingen, darüber werde nicht Buch geführt, heisst es bei der Kantonskanzlei. Innert zehn Jahren wurde jedoch nur ein einziges Gesuch gestellt, um Akten des Regierungrates zu sichten.
    Auch St. Gallen war früh dran, als der Kanton 2003 das Öffentlichkeitsprinzip in der Verfassung verankerte. Bis dieser jedoch im Gesetz umgesetzt war, vergingen elf Jahre. Erst ein Entscheid des Verfassungsgerichts ebnete den Weg zum heutigen Gesetzestext und bewirkte ein Umdenken im Kantonsrat. 2009 war ein erster Versuch im Rat gescheitert. Auch die Gemeinden hatten sich dagegen gewehrt.

    Martin Stoll, Geschäftsführer von Öffentlichkeitsgesetz.ch bezeichnet St. Gallen als «weiterhin steiniges Pflaster». Anders als in der Mehrheit der Kantone gibt es keinen Öffentlichkeitsbeauftragten und keine Koordinationsstelle, die das Wissen bündelt. Auch eine Schlichtungsstelle fehlt, um gegen einen negativen Behördenentscheid vorzugehen. Oft müssen sich die Gesuchsteller deshalb auf einen Rechtsstreit einlassen.

Der grosse Ansturm bleibt schweizweit aus

  • Nebst dem Thurgau und Appenzell Innerrhoden ist auch Nidwalden auf dem Weg zur Transparenz, womit schweizweit nurmehr Luzern und Obwalden an der strikten Geheimhaltung festhalten. Alle anderen Kantone setzen, wie auch der Bund, auf das Öffentlichkeitsprinzip. Pionierkanton ist Bern, der 1995 – ein Jahr vor Ausserrhoden – voranschritt.

    In der Umsetzung unterscheiden sich die Kantone allerdings stark. In Schaffhausen umfasst das Gesetz drei Artikel, in Genf deren 69. In Uri sind die Gemeinden ausgenommen, in Waadt sind es die Landeskirchen. Die meisten Kantone kennen eine Schlichtungsstelle für strittige Fälle. Auch im Umgang mit dem noch jungen Gesetz unterscheiden die Kantone, wie Martin Stoll von Öffentlichkeitsgesetz.ch, sagt. Generell gelte: Wo Ämtern die Umsetzungspraxis fehle, seien diese mit Gesuchen oft überfordert. Die Verantwortlichen würden sich dann nicht selten gegen einen Dokumentenzugang aussprechen, obwohl es dafür keine stichhaltigen Argumente gebe. Die anfänglichen Befürchtungen von einem grossen Aufwand für die Verwaltungen und von einem Ansturm von Bürgern und Medienschaffenden hat sich laut Martin Stoll allerdings nicht bestätigt. «Das Recht wird nicht inflationär genutzt.»

Der Fall Abacus und die Löhne der Gemeindepräsidenten: Zwei Fallbeispiele

  • Journalisten, NGO, Unternehmen oder Bürgerinitiativen: Das Öffentlichkeitsgesetz wird von unterschiedlichsten ­Akteuren angewendet – teils mit weitreichenden Folgen. Bis vor Bundesgericht gelangte das IT-Unternehmen Abacus im Streit gegen Wittenbach und 70 weitere St. Galler Gemeinden. Gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz verlangte das Unternehmen Einsicht in Verträge zwischen Wittenbach und Konkurrent Abraxas. Gewährt wurde nur Teileinsicht, ­insbesondere die Leistungs­verzeichnisse blieben unter Verschluss. Erst das Bundesgericht verschaffte den Zugang, nachdem das Departement des Innern und das kantonale Verwaltungsgericht das Anliegen abgelehnt hatten.

    Eine der grössten journalistischen Recherchen, die sich auf das Öffentlichkeitsgesetz stützte, war eine Zusammenarbeit über die Verlagsgrenzen hinaus. Die 2016 gegründete «Medienvereinigung Öffentlichkeitsgesetz Ostschweiz» forderte die 77 St. Galler Gemeindepräsidenten auf, ihre Löhne offenzulegen – 72 folgten dem Aufruf. Die Medienvertreter stützten sich auf einen Gerichtsentscheid im Fall der ­Gemeinde Gommiswald. Für die gemeinsame Recherche erhielt die Vereinigung im Dezember den Anerkennungspreis des Ostschweizer Medienpreises.