Vielen Dank für Ihre Registrierung. Sie haben den Aktivierungslink für Ihr Benutzerkonto per E-Mail erhalten.

Vielen Dank für Ihre Anmeldung.

Vielen Dank für Ihre Bestellung. Wir wünschen Ihnen viel Spass beim Lesen.

Vor 20 Jahren galt sie als Jahrhundertwerk

Der Kantonsrat will die Verfassung von 1995 total revidieren. Wie man damals vorging, was vor allem Diskussionen auslöste und Schlagzeilen machte.
Hanspeter Strebel
Über die letzte Totalrevision der Kantonsverfassung entschied noch die Landsgemeinde, und zwar jene von 1995 in Hundwil. Zwei Jahre später (Bild) fand, ebenfalls in Hundwil, die letzte Ausserrhoder Landsgemeinde statt. (Bild: Keystone (27. April 1997))

Über die letzte Totalrevision der Kantonsverfassung entschied noch die Landsgemeinde, und zwar jene von 1995 in Hundwil. Zwei Jahre später (Bild) fand, ebenfalls in Hundwil, die letzte Ausserrhoder Landsgemeinde statt. (Bild: Keystone (27. April 1997))

Jörg Schoch, der Jurist und damalige Sekretär der Verfassungskommission, hat nach der Erarbeitung der letzten Totalrevision einen kommentierenden Leitfaden verfasst, der auch nachzeichnet, wie man zu den damaligen Neuigkeiten gekommen ist, quasi «was man sich dabei gedacht hat». Dem Werk vorangestellt ist eine konzise Zusammenfassung der bisherigen Verfassungsgeschichte des Kantons. Bereits im Jahre 1814 bestand demnach eine Art kantonaler Verfassung, doch die dafür eigentlich zuständige Landsgemeinde war schlicht umgangen worden. In aller Eile war sie vom autoritären Landammann Jakob Zellweger zusammen mit dem Ratschreiber kurz vor der Unterzeichnung des Bundesvertrages von 1815 aufgesetzt worden. Der Begriff «Quasiverfassung» hat sich inzwischen eingebürgert.

Die erste «echte» Ausserrhoder Verfassung wurde an einer ausserordentlichen Landsgemeinde 1834 beschlossen. Sie kann in ihrem Geiste auf das amerikanische Vorbild zurückgeführt werden. Noch fehlte eine konsequente Gewaltenteilung, aber im Grundsatz waren nun die Rechtsgleichheit «aller» verankert sowie verschiedene liberale Rechte, etwa die Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit, aber auch die Eigentums-, Religions- und Gewerbefreiheit.

Grosse Anteilnahme der Bevölkerung

Nach dem Übergang vom Staatenbund zu einem Bundesstaat 1848 mit Einschränkungen der kantonalen Souveränität war logischerweise eine Anpassung des kantonalen Grundgesetzes notwendig. Doch so reibungslos funktionierte dies in Ausserrhoden nicht. 1854 lehnte die Landsgemeinde einen ersten Vorschlag zur Totalrevision ab, doch 1858 gab das (Männer-)Volk dann grünes Licht, nachdem der Revisionsrat Rücksicht auf altvertraute Bräuche genommen und auf umstrittene Neuerungen weitgehend verzichtet hatte. Speziell war diesmal die grosse Anteilnahme der Bevölkerung. So wurden zwei Volksdiskussionen durchgeführt und die Appenzeller Zeitung hat sich sogar entschuldigt, dass wegen der Berichte über die Revision die Tagesneuigkeiten aus aller Welt zu leiden hatten.

Die Revision brachte vor allem Verbesserungen im Bereich der Rechte der Einzelnen. Erst jetzt wurde die vollständige Niederlassungsfreiheit eingeführt, die es den Katholiken erlaubte, überall im Kanton Wohnsitz zu nehmen. Auch bei der komplizierten Behördenorganisation gab es eine konsequente Entflechtung auf zwei Ebenen mit Grossem Rat und Standeskommission.

Nach der Revision der Bundesverfassung von 1874 ergab sich für die Kantone erneut die Pflicht, ihre Grundgesetze anzupassen. In Ausserrhoden war dieser Prozess 1876 im zweiten Anlauf abgeschlossen. Von grosser Bedeutung war diesmal die Einführung eines modernen demokratischen Verfahrens mit dem Initiativrecht, aber auch Verbesserungen im Gerichtswesen und der Übergang von der Staats- zur Landeskirche.

Dass Verfassungsrevisionen stets kontrovers verliefen, zeigt der Umstand, dass auch über die nächste Totalrevision, die zwischen 1903 und 1908 diskutiert wurde, zweimal abgestimmt werden musste, obwohl schliesslich nur noch wenige bedeutsamere Änderungen vorgeschlagen wurden, wie beispielsweise die weitgehende Aufhebung des Amtszwangs. Bis zur nächsten umfassenden Änderung des Grundgesetzes sollte es dann aber fast ein ganzes Jahrhundert dauern.

Hans Jürg Schär als «Vater des Unternehmens»

In dieser Zeit hatte sich die Gesellschaft offensichtlich in jeder Hinsicht markant verändert, in Ausserrhoden nicht zuletzt auch wirtschaftlich, befand sich doch die Textilbranche Anfang des 20. Jahrhunderts in ihrer eigentlichen Blüte und war der Kanton daneben noch weitgehend landwirtschaftlich geprägt. Der Zeitpunkt, die Verfassung wieder mit den neuen Anforderungen und Gegebenheiten in Einklang zu bringen, war gegeben, umso mehr, als die Einführung des Frauenstimmrechts und die Fragen um die Zukunft der Landsgemeinde oder die fehlende Verwaltungsgerichtsbarkeit ein gründliches Überdenken nahelegten. Themen wie Umwelt und Kultur etwa waren bisher überhaupt noch kein Verfassungsgegenstand. Es war dann der damalige Ratschreiber Hans Jürg Schär, der im Auftrag der Regierung einen ausführlichen Bericht ausarbeitete, die bestehenden Probleme benannte und in einen weiteren Zusammenhang stellte. Das Werk geriet in seiner Gründlichkeit zu einer eigentlichen staatspolitischen Lehrstunde. Jörg Schoch bezeichnet den Autor denn auch im Nachhinein als «geistigen Vater des Unternehmens Totalrevision».

Schär sprach keineswegs einer revolutionären Neuausrichtung das Wort, bei der kaum ein Stein auf dem anderen bleiben und ein Tummelfeld für Experimente eröffnet werden sollte. Doch er animierte die Politik dazu, wieder einmal gründlich über die Grundlagen des Staates nachzudenken und im Umfeld einer gewissen Staatsverdrossenheit sichtbar zu machen, dass man durchaus noch über eine schöpferisch-gestalterische Kraft verfüge. Der Ratschreiber zitierte den Staatsrechtler Max Imboden (Autor von «Helvetisches Malaise»), der gesagt hatte, es gelte «das Ungewohnte zu denken, es nicht zwangsläufig auch zu tun». Der Satz sollte noch viel zitiert und zu einer Art Richtschnur der späteren Verfassungsarbeit werden. Der Regierungsrat nahm den Bericht Schär dankbar auf und liess gemäss dessen Empfehlungen die Landsgemeinde zunächst den Grundsatzentscheid fällen, ob man denn überhaupt eine Totalrevision wolle oder ob mit partiellen Revisionen den drängendsten Problemen abgeholfen werden sollte, wobei Schär vor der Gefahr eines «Flickwerks» warnte. Die Argumente überzeugten. Die Landsgemeinde gab 1991 mit einem klaren Ja den Startschuss zum als «Jahrhundertwerk» bezeichneten Unternehmen. Auch im weiteren Verlauf folgte man den Empfehlungen des Vordenkers aus der Ratskanzlei. So setzte man zunächst eine breit zusammengesetzte Verfassungskommission ein, nicht aber einen eigentlichen Verfassungsrat, der ausserhalb der ordentlichen Behördenorganisation stehen würde.

Breit abgestützte Verfassungskommission

Bereits im September 1991 erfolgte der Startschuss mit der konstituierenden Sitzung des 47köpfigen Gremiums (darunter 16 Frauen und zwei Drittel ohne politisches Amt). Zum Präsidenten wurde der Teufner Kantonsrat und Historiker Peter Wegelin gewählt, als Vizepräsidenten amteten die Kantonsrichterin und spätere Nationalrätin Dorle Vallender sowie Landammann Hans Höhener. In 19 Plenar- und gegen 100 Arbeitsgruppensitzungen wurde in zwei Phasen ein Verfassungstext erarbeitet. Für alle Beteiligten war diese Arbeit zwar zeitraubend, aber hoch spannend und für manches Kommissionsmitglied auch der Start zu einer späteren politischen Karriere.

Epische und teilweise hoch philosophische Debatten führte man zum Beispiel bei der bisher fehlenden Präambel (siehe Kasten) oder was den grenzüberschreitenden Blickwinkel (bis zum benachbarten Ausland) betraf, aber auch Neuerungen wie den umfassenden Grundrechtskatalog, Sozialrechte und -ziele, die Informationspflicht der Behörden, das Verursacherprinzip im Umweltschutz, das Ausländerstimmrecht, das Thema Einheitsinitiative (Regelung auf Verfassungs- oder Gesetzesstufe), das Verhältnis Kirche und Staat, Frauenanliegen bis hin zur Quotenregelung. Visionäre und unkonventionelle Ideen wurden häufig mit dem Argument der «Kantonsratsverträglichkeit» (die Entscheide mussten ja schliesslich dort fallen) geblockt, und allgemein zeigte sich ein Ringen zwischen «Progressiven» und «Realisten», mit Vorteilen für die Letzteren, wobei man aber stets Bereitschaft zeigte, argumentativ aufeinander einzugehen und letztlich einen Konsens zu finden. Das Ergebnis der Vernehmlassung wertete die Kommission in der Folge als «überwältigenden Erfolg». 146 Beiträge wurden im Februar 1994 eingereicht. Breiteste Kreise der Bevölkerung äusserten sich, vom 83jährigen Rentner bis zum Kantischüler. Das Ziel, nicht nur das Revisionsvorhaben auf den Weg zu schicken, sondern das Engagement für öffentliche Belange und das Verhältnis zwischen dem Staat und den einzelnen Bürgern zu fördern, war damit weitgehend erreicht. Das Wort Aufbruchstimmung machte die Runde. Die Kommission blieb allerdings nach erneut ernsthaften Erörterungen weitgehend bei ihrer Fassung. Die meisten Diskussionen über die eingebrachten Vorschläge hatte sie ja bereits zuvor geführt und war zu einem Mittelweg gelangt.

Gleich zu Beginn der beiden insgesamt fünftägigen Sondersessionen im Kantonsrat zu diesem Thema wurde ein interessanter Antrag gestellt, nur über vier besonders diskutierte Artikel zu beraten und die Kommissionsfassung im Sinne eines Vertrauensbeweises quasi blind zu buchen. Er wurde klar abgelehnt, denn man hatte ja an der Landsgemeinde beschlossen, dass das Parlament die letztlich dem Volk unterbreitete Fassung zu verantworten habe. Ein Antrag, den ganzen Katalog der Sozialziele («Beigemüse ohne Rechtskraft») zu streichen, wurde nur knapp verworfen. Die meisten Punkte, die schon in der Kommission für Diskussionen gesorgt hatten, wurden nochmals debattiert, aber nur noch relativ wenige (wie die Präambel) entscheidend geändert. Mit nur drei Gegenstimmen wurde die Verfassung vom Kantonsrat nach zwei Lesungen verabschiedet.

Vermischung mit Landsgemeinde

Vor der Abstimmung an der Landsgemeinde 1995 ging es dann zum Leidwesen vieler kaum mehr um das neue Kleid für den Kanton, sondern es wurde (bis hin zu einer abgelehnten Stimmrechtsbeschwerde beim Bundesgericht) ein «Glaubenskrieg» über die Institution Landsgemeinde, bzw. dem Übergang zur Urnenabstimmung geführt, die zu diesem Zeitpunkt gar nicht zur Diskussion standen. Dennoch wurde die in Rekordzeit erarbeitete Verfassung in Hundwil mit klarem Volksmehr angenommen. Die Landsgemeinde indes überdauerte nur noch zwei Jahre und die Abschaffung machte neuerliche umfangreichere Revisionen einzelner Artikel nötig. Nun will man nach gut 20 Jahren eine neuerliche Gesamtschau wagen, nachdem quasi in letzter Minute bei der letzten grossen Revision ein Antrag von Werner Meier, Lutzenberg, Eingang gefunden hatte, der eine derartige Überprüfung in diesem Zeitrahmen forderte.

Auch das eidgenössische Parlament beurteilte die neue Ausserrhoder Verfassung als «neuzeitliches Grundgesetz», würdigte speziell die Systematik, die sprachliche Formulierung und die eingeführten Neuerungen und erteilte problemlos die Gewährleistung.

Peter Wegelin (Bild von 1998) Historiker, † 2016 (Bild: Ralph Ribi)

Peter Wegelin (Bild von 1998) Historiker, † 2016 (Bild: Ralph Ribi)

Hans Jürg Schär, alt Ratschreiber (Bild: H. Thalmann (2002))

Hans Jürg Schär, alt Ratschreiber (Bild: H. Thalmann (2002))

Merkliste

Hier speichern Sie interessante Artikel, um sie später zu lesen.

  • Legen Sie Ihr persönliches Archiv an.
  • Finden Sie gespeicherte Artikel schnell und einfach.
  • Lesen Sie Ihre Artikel auf allen Geräten.