Es war eine herbe Enttäuschung für die Interessenvertreter der Mieter: Nicht nur wurde ihre Volksinitiative, die staatliche Mietzinskontrollen einführen wollte, bei der Volksabstimmung 1977 mit 42 Prozent Ja-Stimmen abgelehnt. Auch der Gegenvorschlag des Parlaments, der etwas weniger weit ging und gleichzeitig zur Abstimmung kam, verfehlte mit 41 Prozent eine Mehrheit. Viele Stimmbürger hatten sowohl Initiative als auch Gegenvorschlag befürwortet. Doch beiden zuzustimmen, war nach dem damals geltenden Recht nicht möglich. So teilten sich ihre Stimmen in zwei Lager. Am Ende blieb die geltende Regelung in Kraft – obwohl sich 84 Prozent für eine Änderung ausgesprochen hatten.

Der Grund für solche verzerrenden Resultate war ein «Geburtsfehler» der Volksinitiative. Die Freisinnigen hatten sich die Einführung der Initiative auf Teilrevision der Verfassung 1891 von den oppositionellen Katholisch-Konservativen und Sozialdemokraten abtrotzen lassen. Bei der gesetzlichen Umsetzung des neuen Volksrechts wollten sie dieses aber entschärfen. Dem Parlament wurde die Möglichkeit gegeben, einer Initiative einen direkten Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Da es logisch ausgeschlossen ist, dass sowohl Volksinitiative als auch Gegenvorschlag in Kraft treten, entschied das Parlament, dass über eine Initiative und einen allfälligen Gegenvorschlag gleichzeitig abgestimmt werden sollte, die Stimmbürger aber nur zu einer von beiden Ja sagen dürfen.

Bei dem Entscheid dürften Machtüberlegungen eine massgebliche Rolle gespielt haben. Denn wenn man nur einem von zwei Vorschlägen zustimmen konnte, war es für National- und Ständerat offensichtlich ein Leichtes, einer Volksinitiative mit einem Gegenvorschlag Stimmen wegzunehmen. Und genau das passierte auch immer wieder. Von 1891 bis 1987 wurden insgesamt 102 Initiativen eingereicht. Einem Viertel davon stellte die Bundesversammlung einen Gegenvorschlag gegenüber. «Das Parlament nutzte Gegenvorschläge oft, um Initiativen zu torpedieren», sagt Andreas Kley, Staatsrechtsprofessor an der Universität Zürich.

Doppelter Verfassungsbruch

Mit einem Gegenvorschlag konfrontiert, zogen die Initianten in etwa der Hälfte der Fälle ihre Initiative zurück. In den anderen Fällen scheiterte das Begehren meistens. Das Verbot des doppelten Ja war laut Kley ein doppelter Verstoss gegen die Bundesverfassung: «Die Bestimmung verletzte einerseits das Gleichbehandlungsgebot, andererseits auch die Abstimmungsfreiheit.» Das Verfahren verzerrte aber nicht nur den Willen der Stimmbürger, sondern verwirrte sie auch. Laut einem Bericht des Bundesrats lag die Zahl der ungültigen Stimmen bei Abstimmungen mit Gegenvorschlag bis zu zwölfmal höher als bei Abstimmungen ohne Gegenvorschlag. Trotz dieser offensichtlichen Mängel tat sich die Politik mit einer Änderung des Verfahrens schwer. Erst 1984 schlug der Bundesrat vor, bei Gegenvorschlägen künftig das doppelte Ja zuzulassen, wobei in den Fällen, wo sowohl Volksinitiative als auch Gegenvorschläge eine Mehrheit erreichen, die Stichfrage entscheiden soll.

Es waren vor allem die Wirtschaftsverbände und die (allerdings nicht geschlossenen) bürgerlichen Parteien, die sich gegen das doppelte Ja wehrten. Unter dem wachsenden Druck für eine Änderung rang sich das Parlament schliesslich trotzdem dazu durch, dem Vorschlag der Regierung zuzustimmen. Am 5. April 1987 sagte auch das Volk mit 63 Prozent Ja zum doppelten Ja.

Weniger Gegenentwürfe

Seither ist die «Waffe» des direkten Gegenvorschlags nicht mehr ganz so scharf. Das scheint auch das Parlament gemerkt zu haben, das heute seltener auf dieses Instrument zurückgreift. Nur noch jeder zehnten Volksinitiative wird ein Gegenvorschlag gegenübergestellt. Zudem liegen die addierten durchschnittlichen Ja-Anteile von Initiativen und Gegenvorschlägen im Zeitraum seit 1987 rund zehn Prozentpunkte höher als davor. Die Stimmbürger machen von den neuen Möglichkeiten also tatsächlich Gebrauch.

Lukas Leuzinger