Markt und Staat

Die Finanzmarktkrise hat auch ihr Gutes. Sie hilft uns, das Verhältnis von Markt und Staat zu klären. Von Philippe Mastronardi

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Ein Markt wie jeder andere? Nein, der Finanzmarkt ist eine öffentliche Aufgabe, die von Privaten erfüllt wird. (Bild: ky/Gaetan Bally)

Ein Markt wie jeder andere? Nein, der Finanzmarkt ist eine öffentliche Aufgabe, die von Privaten erfüllt wird. (Bild: ky/Gaetan Bally)

Der demokratische Rechtsstaat ist nicht nur Rahmen, sondern auch legitimierende Grundlage der Wirtschaft. Im Fall des Finanzmarktes ist er sogar mehr: Er ist Garant für das Funktionieren unserer Geldwirtschaft. Während Staat und Recht ansonsten nur eine Polizeiaufsicht über die Fairness im Markt auszuüben haben, müssen sie hier zusätzlich dafür sorgen, dass der Markt überhaupt funktioniert und dass seine Wirkungen das öffentliche Interesse wahren. Der Staat hat hier eine Gewährleistungsverantwortung, nicht nur eine Polizeifunktion. Das ist ein ganz anderes Paradigma für die Aufgabe der Politik.

Die herrschende Volkswirtschaftslehre behandelt den Finanzmarkt grundsätzlich wie einen gewöhnlichen Markt, auf dem Brot oder Schuhe verkauft werden. Die Juristen folgen dieser ökonomischen Lehre und behandeln die Banken und Börsen als Unternehmen, welche sich für ihre privatwirtschaftliche Tätigkeit auf die Wirtschaftsfreiheit berufen können. Die Aufsicht über Banken und Börsen ist nichts anderes, als was wir von der Marktpolizei her kennen: Es braucht für jeden geordneten Markt eine gewisse Polizeiaufsicht.

Den Motor zum Laufen bringen

Die Finanzbranche ist aus dieser Sicht eine privatwirtschaftliche Tätigkeit, gleich wie sie der Bäcker um die Ecke oder der Gastwirt an der Kreuzung ausübt: Diese unterstehen einem Lebensmittelinspektorat, weil ihre Tätigkeit die öffentliche Gesundheit gefährden kann und die Konsumenten selbst nicht in der Lage sind, die Gefahren, welche ihnen aus verdorbenen Lebensmitteln erwachsen können, rechtzeitig wahrzunehmen.

Der Finanzmarkt ist aber etwas grundsätzlich anderes: Zum einen ist er eine Infrastruktur der Realwirtschaft. Er versorgt diese mit der notwendigen «Energie» – dem Geld und dem Kredit –, damit sie ihren Motor zum Laufen bringen kann. Geld und Kredit sind die «Energieversorgung» der Realwirtschaft. Sie schaffen die Grundlage für die wirtschaftliche Entwicklung – wie Telefon, Bahnen, Wasser oder eben Energie. Zum andern sind sie Teil der übergeordneten Wettbewerbsordnung. Sie bestimmen mit, nach welchen finanziellen Regeln der Markt funktionieren soll. Sie gehören damit zu den Spielregeln, nicht zum Spiel des Marktes.

Der Finanzsektor ist damit einem «Inneren Dienst» der Wirtschaft vergleichbar, welcher Voraussetzungen schafft, auf denen das Wirtschaften beruht. Geld und Kredit sind Institutionen, welche der Staat der Wirtschaft garantiert, genau so wie er ihr garantiert, dass Strassen, Elektrizität oder Postdienste angeboten werden, damit sie sich entfalten kann. Das Geld, mit dem der Finanzmarkt spielt, wird ihm ursprünglich vom Staat zur Verfügung gestellt. Stillschweigend setzt der Staat dabei voraus, dass dieses Geld so verwaltet werde, dass es allen als Zahlungs- und Kreditmittel für die privaten Geschäfte dient. Eigentlich wird dabei ein Leistungsauftrag vorausgesetzt, der aber nicht ausgesprochen ist, nämlich ein Auftrag zur Grundversorgung mit Finanzdienstleistungen – ganz so, wie Bahn-, Post- oder Telefondienste einen Grundversorgungsauftrag zu erfüllen haben. Der Finanzmarkt ist damit ein Service public, welcher nicht nur private, sondern auch öffentliche Interessen wahrzunehmen hat.

Wirtschaftsfreiheit

Vertreter eines «freien Marktes», die den Finanzmarkt heute noch vor staatlicher Steuerung bewahren wollen, werden sich gegen diese Einsicht auf die in der Schweiz geltende Verfassungsordnung berufen und uns versichern, die Behauptung, der Finanzmarkt sei ein Service public, verstosse gegen den «ordnungspolitischen Grundentscheid der schweizerischen Wirtschaftsverfassung für eine prinzipiell wettbewerbsgesteuerte Privatwirtschaft». Der schweizerische Ordre public habe zum Inhalt, dass die Geldwirtschaft im wesentlichen Sache der Privatwirtschaft sein solle. Unsere Bundesverfassung unterstelle die Banken in Artikel 98 nur einer polizeilichen Regulierung, überlasse sie sonst aber der Privatwirtschaft (eben wie den Bäcker und den Gastwirt). Das Monopol, das der Bund in Artikel 99 der Bundesverfassung zugesprochen erhalte, betreffe nur das Bargeld, also das Drucken von Münzen und Notenscheinen. Die Geldpolitik, welche die Nationalbank betreiben dürfe, beschlage nur die Funktion des Geldes als Zahlungsmittel, nicht aber als Medium des Kapitalmarktes. Der Teilnehmer an diesem Markt sei durch das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit vor staatlichen Eingriffen geschützt.

Das alles ist juristisch vertretbar, entspricht es doch nicht nur der herrschenden Meinung, sondern auch dem historischen Willen des Gesetzgebers und der bisherigen Politik der Behörden. Zumindest die letzteren haben nun aber eine grundsätzliche Kehrtwende gemacht. Die Finanzmarktkrise macht deutlich, dass sowohl die Verfassungsgebung wie die juristische Dogmatik und die politische Praxis von faktischen Voraussetzungen ausgegangen sind, die nicht (mehr) zutreffen. Eine zeitgemässe Interpretation nach Sinn und Zweck der Verfassung kann zu anderen Schlüssen gelangen: Das «Geld- und Kreditwesen» muss als Einheit verstanden werden; unter heutigen Verhältnissen müssen die Begriffe Geld und Kredit umfassend als jene Steuerungsmedien verstanden werden, mit welchen der Finanzmarkt die Realwirtschaft beeinflusst. Die im Monopol des Bundes liegende Geldpolitik muss auch Kreditpolitik in einem weiten Sinne umfassen.

Nicht nur der Zahlungsverkehr ist von hinreichendem öffentlichen Interesse, sondern der ganze Kapitalmarkt gehört zur staatlich festzulegenden Rahmenordnung der privaten Wirtschaft. Der Bund ist somit verfassungsrechtlich befugt, das Banken- und Börsenwesen nicht nur im Sinne polizeilicher Schutzgüter zu regulieren, sondern sie auch so weit zu steuern, als dies im Interesse einer lebensdienlichen Privatwirtschaft erforderlich erscheint.

Der beweglichste aller Märkte

Damit ist freilich erst gesagt, was der demokratische Rechtsstaat in der Schweiz in bezug auf den Finanzmarkt tun darf – nicht was er tun kann noch was er tun soll. Was er tun kann, hängt zum einen davon ab, wie sich der beweglichste aller Märkte durch Regulierungen überhaupt steuern lässt. Sodann hängt es weitgehend von der internationalen Verflechtung des Finanzmarktes ab: Alle Steuerungsversuche einer schweizerischen Finanzmarktpolitik müssen international abgestimmt werden. Was er tun soll, muss ferner sorgfältig abgewogen werden: Wie alles staatliche Handeln wird auch die Steuerung des Finanzmarktes verhältnismässig sein müssen, also öffentliche und private Interessen gegeneinander abzuwägen haben. Der Bundesgesetzgeber kann zum Beispiel den Finanzmarkt als Service public seiner Gesamtverantwortung unterstellen, die Erfüllung dieser Verantwortung aber an Behörden und Private delegieren. Dabei kann er diesen einen Leistungsauftrag erteilen, an welchen sie auch im privaten Wettbewerb gebunden bleiben. Worin liegt hier der Unterschied? Er gleicht jenem zwischen Autobahn und Eisenbahn: Das Strassenverkehrsrecht ist Polizeirecht. Niemand muss auf der Strasse fahren. Eisenbahnen aber sind ein Service public. Der Staat unterstellt sie der Fahrplanpflicht. So wie wir uns nicht leisten können, dass die SBB nur dorthin fahren, wo es rentiert, können wir uns auch nicht leisten, dass der Finanzmarkt versiegt, wo er nicht Gewinn bringt.

Staat als «Retter» der Grossbanken

Service public heisst nicht Verstaatlichung. Staatsverantwortung zwingt nicht zu Etatismus. Der Finanzmarkt ist eine öffentliche Aufgabe, die von Privaten erfüllt wird. Der Staat hat nur zu gewährleisten, dass der Finanzmarkt funktioniert, muss die Leistung des Finanzsektors aber nicht selbst erbringen. Das Geld- und Kreditwesen bleibt im Rahmen des öffentlichen Auftrags Sache der privaten Banken und Börsen. Wenn sie aber in ihrer Verantwortung versagen, muss der Staat eingreifen und die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe sicherstellen. Das ist genau das, was heute geschieht, wenn die Staaten als «Retter» der Grossbanken auftreten. Nur tun sie das ohne ein Konzept für ihr grundsätzliches Verhältnis zum Markt und ohne den Mut, ihre Hilfe mit den nötigen Auflagen zu verknüpfen.

Gefordert ist ein Paradigmenwechsel im Verhältnis von Staat und Markt, soweit es um den Finanzmarkt geht: Der Finanzmarkt muss – im Interesse der privaten Marktwirtschaft – durch den demokratischen Rechtsstaat gesteuert werden. Die zurzeit von vielen Seiten geforderte neue Finanzmarktverfassung muss nicht vom alten Paradigma der polizeilichen Regulierung eines privaten Marktes ausgehen. Sie kann zum Paradigma der Staatsverantwortung wechseln, welche so weit wie möglich mit privaten Mitteln wahrgenommen werden soll.

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